論行政撤訴制度

目錄/提綱：……
一、撤訴制度的現(xiàn)狀---立法與實踐的相分離
（一）、立法層面上關(guān)于撤訴制度的規(guī)定
（二）、撤訴制度的異常化
3、法院審查權(quán)被虛化
二、撤訴制度異常化的原因
（一）、中國傳統(tǒng)法律文化—公民訴訟無安全保障
（二）、現(xiàn)行的行政審判_因素—司法權(quán)無法抗衡行_
（三）、司法政策轉(zhuǎn)向—加速撤訴審查權(quán)的虛化
（四）、撤訴制度固有的缺陷
三、撤訴制度的立法完善
（一）、構(gòu)建良好的行政訴訟環(huán)境
1、樹立公民自主意識
（二）、完善法院審查權(quán)
1、法院的撤訴審查權(quán)應(yīng)是全面既包括形式層面也包括實質(zhì)層面
2、申請撤訴的條件需要明確具體
3、事后救濟(jì)途徑完善
……
論行政撤訴制度
內(nèi)容摘要：行政訴訟高撤訴率一直是學(xué)界關(guān)心的一個熱點問題。雖然法律規(guī)定了較為嚴(yán)格的審查制度，但是，現(xiàn)實操作卻不盡如人意。通過分析近10年的相關(guān)數(shù)據(jù)，深入分析高撤訴率的原因，其中不乏一些外部原因，例如政治_、審判方式等制約著撤訴制度的良好運(yùn)行，但也有撤訴制度立法上不完善導(dǎo)致該制度在實踐中的異化。在分析原因的基礎(chǔ)上尋找一些解決方案，促使撤訴制度的良性運(yùn)行。
關(guān)鍵詞：撤訴 審判_ 審查制度

一、 撤訴制度的現(xiàn)狀---立法與實踐的相分離
（一）、立法層面上關(guān)于撤訴制度的規(guī)定
根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，行政案件不能適用調(diào)解制度，但原告可以選擇撤訴。但是，與民事案件不同，行政訴訟中的撤訴需要經(jīng)過法院的審查和批準(zhǔn)方才可以生效。關(guān)涉撤訴制度的法律和司法解釋主要有《行政訴訟法》、《行政訴訟法若干解釋》和《撤訴若干問題規(guī)定》。撤訴制度主要包括兩個部分即申請和審查。立法上將撤訴分為兩大類：申請撤訴和視為撤訴。其中，申請撤訴又分為原告自愿撤訴和被告改變原具體行政行為后原告同意并申請撤訴。法律規(guī)定了法院審查撤訴的主要內(nèi)容及法律后果。由此看出，我國行政訴訟撤訴是一種有限的撤訴，法院扮演的角色不是中立的審判者而是積極作為的衛(wèi)道士。這種制度設(shè)計源于行政訴訟本來的特殊性。首先，行政訴訟不像民事訴訟更多的只是涉及私人利益，行政訴訟肩負(fù)著一定的公共利益。所以，法院的審查權(quán)是對公共利益的保護(hù)而不是像有人提出對訴權(quán)_的干涉，這主要取
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（自治區(qū)、直轄市）似乎曾有過一兩個或者幾個，但都說肯定是_。 據(jù)這位學(xué)者所述，在實踐中，法院審查權(quán)實際上沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。撤訴率常年高居不下也從側(cè)面佐證此現(xiàn)象。
二、 撤訴制度異�；脑�
（一）、中國傳統(tǒng)法律文化—公民訴訟無安全保障
幾千年來，國人個人的主觀運(yùn)動從來都是依附于國家，正如黑格爾所描繪的那樣：中國純粹建立在道德的結(jié)合上，國家的特性便是客觀的“家庭孝敬”。在家庭之內(nèi)，個人不是人格，而是血緣關(guān)系和天然義務(wù)；在國家之內(nèi)，中國人同樣缺少獨(dú)立的人格，是國家的兒女，皇帝猶如嚴(yán)父，是政府的基礎(chǔ)，皇帝的智慧、勤勉、警醒、自然活潑的“靈魂”是全體臣民的幸福所寄，臣民被看作還處于幼稚的狀態(tài)里，因此，法律是獨(dú)裁者的命令，被當(dāng)然地接受，而無須取得主觀_的認(rèn)可。 國人無獨(dú)立的個人權(quán)利，一切個人利益都淹沒在國家利益之中。行政訴訟建立的基礎(chǔ)就是個人與政府之間的對峙，但是，傳統(tǒng)上公民個人權(quán)就異常的弱小，根本無法達(dá)到與行_抗衡。由此引發(fā)而來就是在民告官中，公民沒有訴訟安全保障。具體到撤訴制度則會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)迫使原告撤訴，原告不得不撤。例如如某縣土地局對劉某申報手續(xù)不全建房處以罰款，劉某不服到法院提起行政訴訟后，該土地局有關(guān)人員對劉某說:“你告吧，我們可以找個理由把你蓋的房子扒了。”劉某一下子心里沒了底，就申請撤訴了。 此外，原告為了長遠(yuǎn)利益而不得不撤訴。一方面，行政機(jī)關(guān)掌握著各種權(quán)力，有些甚至近乎“生殺大權(quán)”。另一方面害怕行政機(jī)關(guān)的變相報復(fù)。公民的生活與行政機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，這種聯(lián)系不是一次而是一生，原告害怕“贏一次輸一輩子”這一點從各類行政案件撤訴率也可以反映出來（詳見附表三）。稅務(wù)、運(yùn)輸撤訴率占50%以上，其次就是衛(wèi)生城建工商等撤訴率為40%以上。這類行政機(jī)關(guān)，公民聯(lián)系最為密切，也是撤訴率居高的幾類行政案件。
（二）、現(xiàn)行的行政審判_因素—司法權(quán)無法抗衡行_
法官是公正和正義的化身，無論是主觀還是職業(yè)特性都要求其秉公處理。但是，在現(xiàn)行的行政審判_下，法官常感到心有余而力不足。在現(xiàn)行的行政管轄制度，一般一審案件的都是在被告所在地的基層法院審理。被告可能是鄉(xiāng)政府，也有可能是縣政府甚至是市的某個部門。而法院的人事權(quán)、財政權(quán)等都掌握在行政系統(tǒng)中，稍有不慎則可能會斷了自己的前程。如某縣政府?dāng)≡V后，縣長對各局長說:“不是一府兩院嗎？以后法院的事統(tǒng)統(tǒng)不管”使該法院的許多工作一度十分被動。 在現(xiàn)有的審判_下，原告撤訴正是法院求之不得的。一是，給政府臺階下；二是，讓法院免除一種左右為難的境地。在現(xiàn)實中，甚至有法官主動的動員原告撤訴。
（三）、司法政策轉(zhuǎn)向—加速撤訴審查權(quán)的虛化。
撤訴率居高不下，不乏非正常的因素，但是，司法政策的轉(zhuǎn)向也是促使撤訴率居高不下的誘因之一。從《行政訴訟法》頒布后撤訴率在很長一段時間久維持較高的比率，無論是理論界還是事務(wù)部門對此基本都是持否定態(tài)度，這從90年代中后期發(fā)表的論文也可看出。官方對此也表現(xiàn)出極大的關(guān)注，很多地方將降低撤訴率作為一項重要工作甚至是績效標(biāo)準(zhǔn)，例如吉林省高院在1997年初專門下達(dá)文件，要求各地法院特別是基層法院行政案件撤訴率不得超過30%并將此作為評選“行政審判群眾滿意法院”和“基層滿意行政法官”的重要條件。 這一司法政策確實影響著隨后的撤訴率，從1998年起撤訴率就在不斷下降直至30%左右。但是，從另外一個角度來看，由于法院無法大規(guī)模的運(yùn)用撤訴斡旋于當(dāng)事人之間，導(dǎo)致法院遇到一些棘手的案件只能選擇其他方式，例如駁回起訴等。從附表一中也可看出撤訴率和駁回率在一定程度上時一個反比例關(guān)系。2006年開始，司法政策發(fā)生逆轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)和解成為法院處理行政案件的“新機(jī)制”。由此，撤訴率高也由負(fù)面評價變成正面頌揚(yáng)。最高法院在此期間發(fā)布了多個文件，例如，《最高人民法院關(guān)于妥善處理_性行政案件的通知》、《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》、《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》。在這些文件中都可看出司法的動向是鼓勵和解，對于_性的行政案件例如拆遷、土地征收、勞動和社會保證等要求各地法院盡可能的通過協(xié)調(diào)方式解決。在“和諧司法”、“能動司法”、“大調(diào)解”的時代背景下，撤訴率高已賦予了新的含義，似乎是一種積極的價值評價，是一種和諧社會所應(yīng)該有的景象。各地方法院也積極的貫徹最高法院的司法政策，從2006年開始撤訴率又穩(wěn)中有升。但是，和解之風(fēng)的盛行必然導(dǎo)致撤訴審查權(quán)的進(jìn)一步虛化。雙方和解蘊(yùn)含著原告不再需要訴訟途徑解決爭議，進(jìn)而自愿撤訴尋求司法途徑之外的救濟(jì)。法院的撤訴審查制度是針對被告改變行政行為后原告同意并申請撤訴并不涉及原告自愿申請撤訴。通常來說，達(dá)成和解的條件有很多，有的是被告改變具體行政行為，但也有可能摻雜著利益誘惑或者脅迫等。在大調(diào)解的背景下，這些非正常的因素被掩蓋，法院的審查權(quán)進(jìn)一步被虛化。
（四）、撤訴制度固有的缺陷。
2008年最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于行政訴訟撤訴若干年問題規(guī)定》較為具體的概括了撤訴制度的具體規(guī)定。 有學(xué)者認(rèn)為該撤訴制度是一種一元化僵硬的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則。一元是指無論何種申請都必須由法院批 ……（未完，全文共7879字，當(dāng)前僅顯示2767字，請閱讀下面提示信息。收藏《論行政撤訴制度》）