農(nóng)村集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)受困現(xiàn)行法律

廣東省南海市（現(xiàn)為佛山市南海區(qū)）土地股份合作制的推行，對現(xiàn)行政策和法律帶來了挑戰(zhàn)。不允許集體土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后的出租、轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定已嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展。在廣東，這類土地級差收益十分顯著，如果沒有機制來保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收益的分享，單靠國家強制的征地辦法，其后患無窮。讓農(nóng)民帶著土地的權(quán)利參與工業(yè)化，保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收益的分享，這是尊重和保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的最重要體現(xiàn)。而保護農(nóng)民的土地權(quán)利是對農(nóng)民根本利益的最大保護。為此，必須改革現(xiàn)行征地制度。
　　南海市獨特的以土地為中心的農(nóng)村股份合作制的推行，讓農(nóng)民從中受益，也使集體經(jīng)濟實力憑借土地級差收益的上升得以壯大。但在推進過程中，現(xiàn)行政策和法律也面臨極大挑戰(zhàn)。根據(jù)南海市法院提供的資料，年房地產(chǎn)庭受理案件件，農(nóng)村集體建設非農(nóng)用地案件，占％；**年僅上半年就受理案件件，涉及這類案件件，約占％。農(nóng)村集體建設非農(nóng)用地案件呈急劇上升態(tài)勢。
　　國家征地制度與農(nóng)村工業(yè)化的沖突
　　政府征用農(nóng)村集體土地，主要用于基礎設施、工礦建設、城市建設，以及工業(yè)、商業(yè)、文化教
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因此，當國家通過行政的力量將農(nóng)民的土地變?yōu)閲袝r，盡管有法律的強制性規(guī)范，盡管征地補償費過低的狀況已有所改變，但還是難以令農(nóng)民信服。
　　尊重集體土地所有權(quán)，慎用國家征地手段，避免引發(fā)社會問題，這是南海市委、政府和國土部門的共識，而這種共識是在處理無數(shù)起矛盾、沖突、上訪甚至流血事件中取得。年南海市按規(guī)劃擴大城市中心板塊，以適應工業(yè)化的布局，必須征用桂城區(qū)畝預留工業(yè)用地，這涉及到六個村委會的非農(nóng)建設用地，包括多家工廠。況且這些村因地處市區(qū)范圍，也只剩下這兩千多畝地。因此，要將這六個村的所剩土地全部征完，征地的難度很大。政府考慮到用提高現(xiàn)金補償?shù)霓k法，也不能解決農(nóng)民的基本生活和就業(yè)問題。經(jīng)過反復征求意見后，研究決定，除給予土地補償、預留征地的％土地外，市政府還從已經(jīng)掌握了的預留工業(yè)用地中撥出畝償還給這六個村，保證了集體組織和農(nóng)民生產(chǎn)、生活不受大的影響，保證了此次征地任務的順利完成。
　　農(nóng)村土地使用權(quán)的法律限制與農(nóng)民的變通之間的較量
　　《中華人民共和國憲法》第條第款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《中華人民共和國土地管理法》第條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外�！睆纳鲜鲆�(guī)定可以看出，留給農(nóng)民的非農(nóng)集體土地使用權(quán)是受各種限制的，是不允許出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的。
　　但是，南海的農(nóng)民從辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實踐中，認定了出租土地是利益最直接，風險最小，也是最為長久的方式。其理由有三：其一，通過合法的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非方式獲得非農(nóng)建設用地，不僅交易成本高，而且風險也極高。對于已經(jīng)具有集體所有權(quán)的農(nóng)民來說，肯定不為所取。其二，集體利用自己的土地自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，或者缺乏有能力的企業(yè)家，這類企業(yè)已經(jīng)負債累累，當?shù)氐霓r(nóng)民不會再去仿效。其三，集體利用自己的土地與其他人合辦企業(yè)，這種方式也不成功。因為，資金入股的一方通常為大股東，他們控制企業(yè)的經(jīng)營管理，時常會用股東的增資擴股等辦法釋放土地的股份，土地入股方處于企業(yè)控制權(quán)的弱勢地位。土地入股方的集體代表又往往容易被“收買”。企業(yè)虧損，股東還要還債。企業(yè)贏利，作為土地入股方又很難得到收益，企業(yè)會有一大堆理由不分紅或者少分紅。因此，集體只得變通方式來經(jīng)營土地，即：他們將土地出租給企業(yè)或者個人，或者由集體組織在土地上建好廠房、倉庫、店鋪等出租。
　　《中華人民共和國土地管理法》第條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公共事業(yè)建設批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外�！眹鴦赵耗暝氯疹C布的《關于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題意見的通知》中規(guī)定：“集體的土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體所有的土地資產(chǎn)用入股的方式，與外商聯(lián)辦企業(yè)，須經(jīng)縣級人民政府批準�！边@個“除外”和“入股”本意是為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共事業(yè)開的法律的口子，但是也為農(nóng)民規(guī)避法律、出租土地，找到了變通的途徑。
　　集體非農(nóng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下特點：流轉(zhuǎn)土地的，申報內(nèi)容與實際使用情況往往不一致。比如，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容易得到批準，那么許多非農(nóng)用地申請報建報告都以此為內(nèi)容，而實際上可以辦成商場、店鋪、酒樓等出租。流轉(zhuǎn)土地的申請用地者和拆建者往往不是實際建設使用者。流轉(zhuǎn)土地一般是由村或管理區(qū)經(jīng)濟組織提出用地申請，辦理拆建手續(xù)，由承租方出資組織施工建設，土地使用權(quán)證有的辦到出租方名下，有的辦到申辦企業(yè)的名下。承租方取得土地使用權(quán)的依據(jù)是一紙租賃合同或承包合同。行政部門很難發(fā)現(xiàn)其中秘密。集體組織與投資人私下訂立的合同與他們表面的合作、合 ……（未完，全文共5950字，當前僅顯示2089字，請閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)受困現(xiàn)行法律》）