村干部報(bào)酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償

　　【作者簡(jiǎn)介】徐增陽(yáng)，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心研究人員，在職博士生，主要從事鄉(xiāng)村治理研究；武漢華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心，湖北武漢；鄭迎春，江漢大學(xué)秘書學(xué)系教師，法學(xué)碩士，主要從事基層民主政治建設(shè)研究。江漢大學(xué)秘書學(xué)系，湖北武漢
　　【內(nèi)容提要】“在鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局下，村干部的地位日益凸顯。因此，當(dāng)下鄉(xiāng)村治理必須解決兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面是村干部的積極性問(wèn)題；另一方面是村干部行為的合法化問(wèn)題。但是，從制度安排來(lái)看，既有村干部報(bào)酬補(bǔ)償機(jī)制對(duì)上述兩個(gè)方面的問(wèn)題都不能有效地解決。而“村財(cái)（賬）鄉(xiāng)管”與“村用省管”的辦法并不能真正解決問(wèn)題。因此，建立村干部報(bào)酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為迫切。本文在對(duì)當(dāng)前村干部報(bào)酬補(bǔ)償機(jī)制及其存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析后，提出了采取“國(guó)家財(cái)政拿一點(diǎn)，集體經(jīng)濟(jì)出一點(diǎn)，農(nóng)民群眾負(fù)擔(dān)一點(diǎn)”的辦法來(lái)解決村干部報(bào)酬補(bǔ)償問(wèn)題的政策設(shè)計(jì)。
　　【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)政村治村干部報(bào)酬分擔(dān)與補(bǔ)償
　　【正文】
　　改革開(kāi)放后，國(guó)家治理鄉(xiāng)村的模式逐漸從人民公社定格在“鄉(xiāng)政村治”上。“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，一方面使國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)的邊界清晰化；另一方面也使村莊在鄉(xiāng)村治理中的地位日益凸顯。
　　在“鄉(xiāng)政村治”的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)_
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規(guī)和黨的文件中，在年月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中對(duì)村干部的報(bào)酬作了總體的規(guī)定：村干部誤工補(bǔ)貼人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，從嚴(yán)掌握。在年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法（試行）》和年月日正式通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于村委會(huì)成員報(bào)酬問(wèn)題的規(guī)定都是“村委會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”。但是，上述規(guī)定對(duì)補(bǔ)貼的渠道并沒(méi)有具體的明確。關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的報(bào)酬，雖然在年由財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》中有“管理費(fèi)用于干部報(bào)酬和管理方面的開(kāi)支”的規(guī)定，明確了報(bào)酬的補(bǔ)償渠道，但是對(duì)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有具體的規(guī)定。和中央有關(guān)規(guī)定的分散和含糊相比，地方的規(guī)定更是五花八門。在年月通過(guò)的安徽省實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》辦法中，盡管對(duì)村民委員會(huì)規(guī)定了十二項(xiàng)主要職責(zé)，但是對(duì)于村干部的報(bào)酬卻只字未提。
　　在實(shí)踐中，村干部報(bào)酬通常從村提留中解決。根據(jù)《中華人民共和國(guó)法律釋義全書》中的解釋，村集體提留是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織每年依法從本集體經(jīng)濟(jì)組織成員生產(chǎn)收入中提取的用于本組織內(nèi)維持或者擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益福利事業(yè)和日常管理開(kāi)支費(fèi)用的總稱。村集體再提留包括三項(xiàng)，即公積金、公益金和管理費(fèi)。村干部的工資通常從管理費(fèi)中開(kāi)支，但是其法律依據(jù)并不充分，“管理費(fèi)用于干部報(bào)酬和管理方面的開(kāi)支”只是針對(duì)村合作經(jīng)濟(jì)組織而言的。
　　現(xiàn)有的從村提留中補(bǔ)償村干部報(bào)酬的機(jī)制，渠道單一，又是從農(nóng)民手中直接收取，因而在實(shí)踐中往往存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
　　一、村干部既是村提留的收取者，又是村提留的受益者，因此，村干部存在多收提留的原始沖動(dòng)。如果沒(méi)有相應(yīng)的約束機(jī)制和手段，村干部難免會(huì)利用各種名義“搭便車”，從而導(dǎo)致加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從已有的實(shí)踐來(lái)看，村干部利用收提留的名義“搭便車”的情況屢屢發(fā)生。在全國(guó)人大常委會(huì)將村委會(huì)組織法（修訂草案）向全社會(huì)公布征求意見(jiàn)的過(guò)程中，許多村民寫信反映本村的村委會(huì)采取種種手段，向村民多收錢，多拿多占。對(duì)此，村民意見(jiàn)很大，有些地方甚至出現(xiàn)了矛盾激化的情況。筆者在湖北省黃梅縣的村進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村年農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年加重的一個(gè)主要原因就是村提留的大量增加。年全村農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額（包括有償性和無(wú)償性負(fù)擔(dān)）是元；年是元，同比增長(zhǎng)；年是元，同比增長(zhǎng)。負(fù)擔(dān)總額的增長(zhǎng)速度大大超過(guò)了同期經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。從負(fù)擔(dān)構(gòu)成來(lái)看，負(fù)擔(dān)總額中上交國(guó)家部分（包括農(nóng)業(yè)稅、水費(fèi)和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留三者中，村提留的增長(zhǎng)速度最快，年是元，年驟增至元，增長(zhǎng)了；年是元，又增長(zhǎng)了。其占負(fù)擔(dān)總額的比重也從年上升到（詳見(jiàn)下表）。而村提留部分的迅速增長(zhǎng)在很大程度上是因?yàn)楣芾碣M(fèi)用的大量增加。村提留的迅速增長(zhǎng)大大加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。村年人均負(fù)擔(dān)為元；年為元，同比增長(zhǎng)；年為元，同比增長(zhǎng)。人均負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)速度也遠(yuǎn)大于同期人均收入增長(zhǎng)速度。農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更重要的是一個(gè)政治問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，不利于農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，也會(huì)增加鄉(xiāng)村治理的障礙。
　　年村農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況表
　　附圖圖
　　（資料來(lái)源：村村會(huì)計(jì)提供的統(tǒng)計(jì)資料）
　　二、村干部的合理報(bào)酬難以落到實(shí)處，這種情況在貧困地區(qū)尤為突出。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，村干部的工資一般都從村集體經(jīng)濟(jì)收入中支付，而不是從農(nóng)民手中直接收取，村干部的報(bào)酬比較有保障。而在貧困地區(qū)，村莊公共財(cái)政情況一般都不太好，甚至負(fù)債累累。以湖北省廣水市為例，全市凈負(fù)債村個(gè)，占總數(shù)的，負(fù)債最多的高達(dá)多萬(wàn)，負(fù)債萬(wàn)元的村超過(guò)半數(shù)。全市村級(jí)凈負(fù)債萬(wàn)元，村平負(fù)債萬(wàn)元。這就使村公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或組織不能按時(shí)兌現(xiàn)干部的報(bào)酬，村干部的報(bào)酬往往得不到落實(shí)。村干部的報(bào)酬長(zhǎng)期得不到落實(shí)，必然會(huì)影響村干部的工作積極性，不利于公共權(quán)力的正常運(yùn)作。這也是許多貧困地區(qū)村干部無(wú)人當(dāng)，而在發(fā)達(dá)地區(qū)村干部卻爭(zhēng)著當(dāng)?shù)囊粋�(gè)重要原因。村年應(yīng)付村干部、教師和五保戶等報(bào)酬總額近萬(wàn)元，都沒(méi)能兌現(xiàn)，因此，村一些干部整天不上班，四處約人打牌。鄉(xiāng)村治理最終是要通過(guò)人來(lái)進(jìn)行的，而拖欠報(bào)酬嚴(yán)重影響了村干部的工作積極性，無(wú)疑會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生負(fù)面影響。而且，由于合理報(bào)酬在制度內(nèi)不能得到補(bǔ)償，村干部往往會(huì)尋求制度外的“灰色收入”來(lái)加以彌補(bǔ)。這恐怕也是國(guó)家一直在解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，卻始終沒(méi)有真正解決的原因之一。
　　三是加劇了村干部的角色沖突。村干部在村莊社區(qū)中扮演著不同的角色，而不同角色之間難免會(huì)存在沖突。杜贊奇在《文化、權(quán)力與國(guó)家》中將村干部分成兩種經(jīng)紀(jì)類型：保護(hù)型經(jīng)紀(jì)和盈利型經(jīng)紀(jì)。保護(hù)型經(jīng)紀(jì)偏重社區(qū)當(dāng)家人角色，而盈利 ……（未完，全文共6909字，當(dāng)前僅顯示2426字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《村干部報(bào)酬的合理分擔(dān)與補(bǔ)償》）