農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果――以安徽省為例

目錄/提綱：……
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口：個案分析
三、鄉(xiāng)村公共品、農(nóng)民負擔與鄉(xiāng)鎮(zhèn)_的合法性問題
四、依附性、官僚化與鄉(xiāng)村社會發(fā)展
五、余論及改革建議
……

　　農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔方面的成效是不容質(zhì)疑的，然而，人們目前擔心或詬病最多的還是農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村財力的影響，特別是由此導致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的拮據(jù)，勢必最終會影響農(nóng)村基層_的正常運行。許多人因此認為，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的缺口和債務問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來，農(nóng)村稅費改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時“向來叢弊為之一清”，時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗。很顯然，這些擔心和憂慮，還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費改革的本身，對它所產(chǎn)生的影響及其連帶效應缺乏足夠清晰、全面和深遠的認識。實際上，農(nóng)村稅費改革不單是分配關(guān)系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠遠超出了經(jīng)濟的范圍，對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。
　　本文試圖從農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響開始切入，就農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化
　　客觀而言，農(nóng)村稅費改革進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支和管理。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基本上由國家預算內(nèi)資金、預算外資金和自籌資金三部分組成，“國家預算內(nèi)
……（新文秘網(wǎng)http://120pk.cn省略890字，正式會員可完整閱讀）……　
村稅費改革的主要內(nèi)容就是將國家政策內(nèi)的收費并入農(nóng)業(yè)稅收之中合并征收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非預算收入、支出全部納入預算管理。這一制度設計的好處主要有三點：一是簡便征收，二是遏止農(nóng)民的稅外負擔，三是進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支及其管理。例如：安徽省規(guī)定“農(nóng)村稅費改革后增加的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入”，同時“將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)的支出和社會事業(yè)發(fā)展支出列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算支出（國家明文規(guī)定上劃的除外），原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村義務教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練以及鄉(xiāng)級道路建設支出等五項事業(yè)支出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算支出范圍”。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出就只有預算一塊，不再存在預算外和自籌資金部分。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入范圍調(diào)整為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)組織征收的增值稅（留存鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政）、地方工商各稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)四稅、行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入等；支出范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運轉(zhuǎn)的支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展支出，行政管理費支出，社會保障和社會福利支出，公共設施維護建設支出和其他支出等。
　　農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入實際上是由這樣三個部分組成：一是財政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體，除此以外還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分。以下是筆者調(diào)查的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入結(jié)構(gòu)（表），它基本反映了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大致狀況：
　　表某年安徽省三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結(jié)構(gòu)情況（萬元）
　　鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)
　�、必斦愂�
　　其中：農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅
　�、驳囟愂杖�
　　⒊國稅收入（其中上交）（其中上交）（其中上交）
　　注：鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)型山區(qū)鎮(zhèn)，人均土地只有畝；鄉(xiāng)是農(nóng)業(yè)型畈區(qū)鄉(xiāng)，人均土地約畝；鎮(zhèn)地處旅游區(qū)，雖然人均土地不足畝，但是其旅游服務業(yè)較為發(fā)達，鎮(zhèn)財政收入的支柱是地方工商稅收。
　　資料來源：某年月日、月日田野調(diào)查
　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)范化的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支結(jié)構(gòu)也被模式化了。換言之，在堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的疏漏的同時，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政套上“緊箍圈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增收空間非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒有任何合法性增收途徑可言――有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費改革中為了使財政收入不留太大缺口，又不能冒違背政策之險將農(nóng)業(yè)稅率調(diào)到上限以上，只得在農(nóng)業(yè)稅應稅土地面積和常產(chǎn)上做文章（個別山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常產(chǎn)竟然調(diào)到公斤以上），即便如此亦是非常有限的――僅農(nóng)業(yè)稅而言，一旦按照新的稅率調(diào)整以后，幾乎是一成不變的了。而地稅和國稅收入，在短期內(nèi)也不可能有太大的變動。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將面臨巨大的收支平衡壓力。
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口：個案分析
　　農(nóng)村稅費改革以后（某年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是億元，比改革前億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費）減少億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財力就達億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入萬元（可參考表）。
　　表鎮(zhèn)農(nóng)村稅費改革前后收入政策性增減因素對比情況（萬元）
　　改革前（年）改革后（某年）政策性增減收入
　　農(nóng)業(yè)稅
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌（含教育集資）―
　　屠宰稅―
　　合計
　　注：鎮(zhèn)地處皖西南，在農(nóng)村稅費改革之前農(nóng)民負擔就相對較輕，因此政策性增減幅度低于全省平均水平。
　　雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策內(nèi)減收，但是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入（即“制度外收入”或“非規(guī)范收入”）。政策外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重在不同的地區(qū)是不一樣的，總體而言，安徽省北部地區(qū)政策外收入較高，南部地區(qū)較低（從鎮(zhèn)財政政策內(nèi)減收與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收差距可以反映出來）。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際減少收入遠遠大于萬元。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村稅費改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴“非規(guī)范收入”（制度外收入）彌補�，F(xiàn)在農(nóng)村稅費改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政勢必留下較大的資金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅正稅收入萬元，地稅和國稅收入萬元，合計財政收入萬元，而支出人員工資萬元，民政優(yōu)撫萬元，計劃生育萬元，工作經(jīng)費萬元，至少需要萬元，收支相差萬元。皖中定遠縣張橋鎮(zhèn)改革前總收入萬元（其中政策性收入萬元），改革后只有萬元，減少收入萬元（其中政策內(nèi)減收萬元），減幅達。某年該鎮(zhèn)財政收支缺口大約是萬元。又如皖南的鄉(xiāng)，改革前（年）農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅收入萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌萬元，國稅收入萬元，地稅收入（含工商營業(yè)稅、企業(yè)資源稅、屠宰稅 ……（未完，全文共10502字，當前僅顯示2498字，請閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果――以安徽省為例》）