關于農村土地制度的思考

“積極思路”和“消極思路”
　　對于當下農村土地問題，如今有兩種思路最有影響，我稱之為“積極思路”和“消極思路”。所謂“積極”“消極”并不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標之樂觀與否而言。前者對中國農業(yè)的前景較有信心，認為土地制度演變的目的應當是優(yōu)化土地資源配置，擴大農業(yè)經營規(guī)模，以提高生產效率，積極應對入世后國際市場競爭的挑戰(zhàn)。當然，要達到這一點又有兩種彼此相反的途徑：一是用行_力集中土地，重試計劃經濟的“大生產”。但市場改革搞到現(xiàn)在，還持這類主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提。“積極思路”如今主要表現(xiàn)為寄希望于要素市場的配置效果，當然，這種觀點并不否定家庭經營，但家庭農場也有個適宜規(guī)模問題。人們期望通過市場機制發(fā)展土地流轉，推動土地適度集中并逐步以經濟的農場淘汰“不經濟的”農業(yè)形式。
　　而“消極思路”對資源硬約束條件下我國農業(yè)的國際競爭力不抱希望，而更多地考慮防止農村危機。對持這種觀點的人來說，如果不控制市場的力量而聽任“土地兼并”的發(fā)展，將使農民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會保障”，而社會保障是不可能按市場原則辦的。結論自然是：地權不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地
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仍在建設之中，在這種情況下給農民的公民權設置一些保障的“底線”，劃定一些行_力不宜進入的領域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規(guī)模效益為理由來侵犯農民權利則必須避免。如果擴大干預農民地權確屬必要，也應當在公共權力運作機制改革后，在法治狀態(tài)下再來考慮這類問題。
　　其次，盡管保障農民地權未必會導致農地資源配置的優(yōu)化，但它在經濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權可以作為抵押，有利于建立農村信用體系，彌補如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務真空等等。
　　至于說到農地配置的優(yōu)化，即適當集中土地進行規(guī)模經營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農民非農化就業(yè)前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規(guī)模經營都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規(guī)模經營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經營。而過去年農民非農化的進程和如今我國農業(yè)人地關系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農業(yè)、農村、農民以外的其他因素，因此把推動農業(yè)規(guī)模經營作為變革土地制度的目的，是不合適的。
　　二、以發(fā)展規(guī)模經營實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標”為前提來設計土地制度不現(xiàn)實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標”出發(fā)設計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”�！巴恋馗＠钡奶岱ù_有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數(shù)農區(qū)農業(yè)經營的不經濟已使土地喪失了產生“農業(yè)利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應征稅的，因此原來具有資產稅性質的土地稅（現(xiàn)行農業(yè)稅的主要形式）應當考慮取消。筆者同意這一說法。
　　但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調整土地關系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農民的土地處置權應當弱化，如限制農民轉讓土地、取消“三十年不變”的承包權而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認為“土地私有化”就是地權改革的方向，但這與“土地福利化”不應當有什么關系。
　　首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國家理念受到的質疑和當代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務不能“私有化”，而決不是指享受保障的權利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會組織形式為代表）承擔義務，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務（如在政府、企業(yè)、個人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔義務的補充。如果提供保障的全部義務都只由被保障者自己承擔，社會組織不承擔義務而只對被保障者行使強制權力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會保障。
　　而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農民提供什么，而是由農民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權力禁止農民_處置份地、削減農民持有份地的年限，強制農民承擔“保障”自己的義務。應當說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務、公民的權利，而是看作政府的權力、公民的義務的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務教育”原是指國家承擔義務解決教育費用、公民享受免費教育的權利。但很多人卻把它理解為：政府有權強制公民出錢接受教育，卻并無義務提供足夠的教育經費，公民有義務接受教育，卻沒有享受免費教育的權利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權力機關援引《義務教育法》迫使某公民出錢送子上學之類的“官逼民智”報道。當然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是 ……（未完，全文共4524字，當前僅顯示2285字，請閱讀下面提示信息。收藏《關于農村土地制度的思考》）