農(nóng)村集體土地所有者、使用者、管理者的利益界限

目錄/提綱：……
一、農(nóng)村集體土地的利益主體
一是土地權利制度，二是土地管理制度
二、土地所有者與使用者承包方的利益界限
三、土地所有者、使用者與土地管理者（政府）的利益界限
……
一、農(nóng)村集體土地的利益主體
　　我國的土地法律制度就內容而言大體可分為兩個方面，一是土地權利制度，二是土地管理制度。土地權利是民事權利中的財產(chǎn)權的一種，屬于私法領域的范疇�，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地使用權制度的具體形態(tài)是土地承包經(jīng)營權制度。土地管理則是國家對人們使用土地的控制、管理、監(jiān)督行為，屬于公法范疇。后者實際上是出于社會公共利益、國家長遠發(fā)展以及某種政策需要的考慮對土地權利的行使通過強制性的規(guī)定進行的限制。因此，我國農(nóng)村集體所有的土地中，存在三個不同的利益主體，即所有權人、承包經(jīng)營權人、土地管理者政府。從理論上講，這三個利益主體的利益在宏觀上是一致的，但在現(xiàn)實生活中，由于各自的出發(fā)點和行為動機不同，其利益在微觀上是不一致的、甚至在有的情況下是沖突的。
　　長期以來，不顧農(nóng)民意愿占用土地、
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踐中存在的一個問題是，作為土地所有人代表的村委會等農(nóng)村集體機構出于各種考慮對農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地進行調整、收回，用來與外部合作或分配給其他人，而農(nóng)戶又不愿意交回土地。另一個問題是，農(nóng)民從事土地承包經(jīng)營活動，要實現(xiàn)長遠的、持續(xù)的利益，就需要在土地上投入，按照現(xiàn)行制度，農(nóng)民收益權的內容是完成了交給集體提留之后對農(nóng)產(chǎn)品的收益權，但農(nóng)民在土地上投入、使土地增值時，增值部分的利益仍然包含在集體土地所有權之內，屬于所有人的利益，這樣，除了農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比不合理、耕種土地沒有收益的原因外，土地增值部分的利益不歸屬于承包人也是制約農(nóng)民在土地上投入的制度因素。
　　為切實保護農(nóng)民耕種土地的權利，首先要合理界定土地所有權人與使用權人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承擔保障功能，筆者不贊同將農(nóng)民承包土地的權利確定為永佃權。維持土地所有人處分權、在一定條件下調整或收回土地的權利仍然是必要的。但是，所有人行使處分權除了受國家土地管理制度約束外，相對于承包人而言，其處分權的界限應當限制在實現(xiàn)土地保障功能的范圍之內。也就是說，只有為實現(xiàn)土地生活保障功能的目的，才能經(jīng)過一定的程序行使調整土地的權利。例如當人口增加到一定程度，一部分人沒有土地承包，為保障其生活來源，才可以調整土地。另外，承包人將土地改變用途，由于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各種名義行使處分權收回土地，這樣就基本上排除了村委會等集體所有人代表出于經(jīng)濟利益的目標改變用途以各種名義損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權。
　　其次，為在制度上鼓勵農(nóng)民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理劃分所有人與使用人的收益權的界限。作為自然資源土地的所有人，農(nóng)村集體向承包戶收取一定的提留來體現(xiàn)其收益權，作為使用人，農(nóng)民對承包土地所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品具有收益權，是不存在爭論的。問題是，土地所有人的經(jīng)濟利益范圍是否應當及于土地增值部分，也就是說，土地的增值價值應當歸誰所有。應當承認，土地原有價值、供求性增值和用途性增值屬于所有人的利益范圍，應當歸農(nóng)村集體所有。在現(xiàn)階段，實行家庭承包經(jīng)營，對農(nóng)村土地投資主要是由土地使用人進行的。當農(nóng)民對土地增加投入使土地出現(xiàn)增值價值后，增值部分實際上是投入土地資本的價值，這部分價值與土地原有價值在物質形態(tài)上不可分離，與其他投資不同，農(nóng)用土地增加資本投入后，其價值增值是有期限的，如果以后不再投入，其價值增值就會用盡。因此要保持或增加價值，需要不斷的投入。如果土地增值部分的價值一律歸集體所有，那么在承包期限內即使對土地有所投入，也難以避免短期行為。這樣不利于土地持續(xù)改良。為鼓勵農(nóng)民長期性的持續(xù)的投入，建議就土地投資性增值部分的價值，在承包期滿后一定期限內屬于承包人所有。因為，如果永久歸承包人所有，那么就會抑制承包期滿后他人承包該土地時投資的積極性。由于土地投資所產(chǎn)生的價值增值與土地本身無 ……（未完，全文共3059字，當前僅顯示1545字，請閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村集體土地所有者、使用者、管理者的利益界限》）