農(nóng)村土地制度變革中的地方政府行為分析

目前，地方政府在農(nóng)村土地方面的行為倍受爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，地方政府在土地征用過程中“以土地生財(cái)”、把“土地作為第二財(cái)政”、以土地作文章搞“經(jīng)營(yíng)城市”等，極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)益。其實(shí)，自改革開放以來，在中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度變革的過程中地方政府是重要的創(chuàng)新主體，發(fā)揮了重要的作用。因此，分析地方政府在土地制度變革中的行為，有助于為今后土地制度的改革提供思路。
　　一、地方政府是土地制度創(chuàng)新的重要主體
　　世紀(jì)年代初實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被普遍認(rèn)為是農(nóng)民的“偉大創(chuàng)造”。不過不可忽視的是，地方政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制首先是在安徽、四川、貴州、內(nèi)蒙古這些貧窮的農(nóng)業(yè)大省開始實(shí)行。而這些省份的地方政府為農(nóng)民“地下半地下”的包產(chǎn)到戶提供了政治保護(hù)和給予合法承認(rèn)。在當(dāng)時(shí)，全國(guó)各個(gè)省份面對(duì)基層自發(fā)的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新有著不同的約束。在制定中央政策過程中，不同地方政府根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐睦婧椭鲝堖M(jìn)行了討價(jià)還價(jià)。地方政府提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)的動(dòng)機(jī)在于其對(duì)“收益—成本”的估計(jì)。由于中
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或招標(biāo)承包，承包者交納一定數(shù)量的承包費(fèi)�？诩Z田與責(zé)任田承擔(dān)的義務(wù)不同，口糧田只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，責(zé)任田除負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅外，在改革早期還要完成糧棉等國(guó)家定購(gòu)任務(wù)，并以承包費(fèi)形式負(fù)擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)�！皟商镏啤钡闹贫葎�(chuàng)新，是在東部沿海地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移、土地撂荒、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)萎縮、農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)任務(wù)兌現(xiàn)難等情況下出現(xiàn)的，采取“兩田制”的制度安排，對(duì)社區(qū)而言，責(zé)任田明碼標(biāo)價(jià)承租費(fèi)用，使社區(qū)減少了與農(nóng)戶的“談判”費(fèi)用，又保障了上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)的完成。對(duì)地方政府而言，“兩田制”較好地實(shí)現(xiàn)了“公平與效率”的原則，既可以保持家庭經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定，又可以相對(duì)容易地獲得稅收和各項(xiàng)費(fèi)用。責(zé)任田的制度設(shè)計(jì)滿足了政府和社區(qū)的利益，減少了均田制度下的不確定性和交易費(fèi)用，而且可以較好地避免土地均分所造成的土地零碎化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)�！皟商镏啤币划a(chǎn)生就獲得了快速的發(fā)展，到年“兩田制”面積占家庭承包總面積的．％。但是，到了世紀(jì)年代中后期，“兩田制”發(fā)展有些失控，社區(qū)集體為獲得更多的利益，采取招標(biāo)承包的方式，有的地方隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地面積，個(gè)別地區(qū)機(jī)動(dòng)田面積占土地總面積的％；有的甚至收回部分農(nóng)民承包地搞租賃經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民對(duì)此強(qiáng)烈不滿（張紅宇，）。招標(biāo)方式，特別是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人為獲取更多的“承包費(fèi)”以高價(jià)出租責(zé)任田，侵占了農(nóng)民的利益�！辏@一階段政府對(duì)“兩田制”的政策有所調(diào)整，強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民意愿�！皟商镏啤泵娣e開始下降。年，實(shí)行面積已不足％。實(shí)行“兩田制”的土地面積在不同階段情況見表略。從“兩田制”制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)分析，地方政府和社區(qū)集體具有制度的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，他們是制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，這在農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)中也得到了證明。農(nóng)業(yè)部在年對(duì)全國(guó)個(gè)省區(qū)統(tǒng)計(jì)，采取行政手段推進(jìn)“兩田制”的社區(qū)占“兩田制”社區(qū)總數(shù)的％，條件成熟、農(nóng)民自愿的社區(qū)僅為％。從制度創(chuàng)新的方式看，這屬于“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”。“兩田制”的制度初始設(shè)計(jì)較好地實(shí)現(xiàn)了“公平與效率”原則，可以減少交易費(fèi)用，提高制度績(jī)效，但也給了地方政府和社區(qū)集體更多的土地產(chǎn)權(quán)。在地方政府和社區(qū)集體的權(quán)力約束較弱的情況下，作為理性人，他們?cè)谧分鹄孀畲蠡倪^程中侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。
　�。ǘ霸鋈瞬辉龅�，減人不減地”模式中的地方政府行為分析從年開始，貴州省湄潭縣作為全國(guó)首批個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，進(jìn)行了土地制度的改革試驗(yàn)。其中實(shí)行“增人不增地，減人不減地”（又可稱為“生不增，死不減”）的土地制度是其重要的試驗(yàn)內(nèi)容。這一制度的實(shí)質(zhì)是在土地稀缺的情況下，一次性將土地交給農(nóng)民。這與其他地方政府和社區(qū)的“調(diào)地偏好”形成了強(qiáng)烈的反差（如部分實(shí)施“兩田制”的地區(qū)）。其目的主要是穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)，防止調(diào)地產(chǎn)生的交易成本和土地破碎，同時(shí)形成人口控制的自我約束機(jī)制。湄潭縣在年人均耕地只有畝，縣境內(nèi)山丘廣布，最高海拔米，最低海拔米，巖溶地貌比例較大。全縣地面坡度大，地面坡度～度的面積占總面積的％，地面坡度大于度的面積占總面積的％。由于耕地的山地性質(zhì)，導(dǎo)致耕地的整理需要大量的投入。而土地的調(diào)整必然剝奪對(duì)土地投入較多的農(nóng)戶的利益，而且對(duì)土地的調(diào)整也使土地零碎化嚴(yán)重。因此，對(duì)社區(qū)和地方政府來說，調(diào)地成本必然非常高，要牽扯基層干部很大的精力。同時(shí)，牽扯他們很大精力的還有“計(jì)劃生育”工作，而“生不增，死不減”恰恰形成了人口增長(zhǎng)的自我約束，這形成制度實(shí)施的重要收益。而與湄潭縣同時(shí)開展土地制度建設(shè)的金沙縣把這項(xiàng)制度稱之為“抑制人口過快增長(zhǎng)的土地制度”，其制度實(shí)施明顯指向“抑制人口過快增長(zhǎng)”，即通過切斷農(nóng)戶對(duì)新增人口分配土地的預(yù)期來抑制人口增長(zhǎng)。
　　由于“增人不增地”必然會(huì)損害增加人口的少部分農(nóng)戶 ……（未完，全文共5503字，當(dāng)前僅顯示1932字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村土地制度變革中的地方政府行為分析》）