城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用初探

　　城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)位特殊，且由小變大、由狹為廣，社會經(jīng)濟發(fā)展的過渡性導(dǎo)致土地利用也具有相應(yīng)的過渡性、動態(tài)性、差異性和復(fù)雜性等特征，土地權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜，土地利用類型多樣，空間布局復(fù)雜，集體建設(shè)用地集約利用難度較大。
　　一，基本狀況：
　　富陽屬于典型的低山丘陵地區(qū)，總體地貌特征“兩山夾江”，平原面積較小，耕地主要分布在沿江小平原和新登小盆地，坡度小于度的平原耕地只占耕地面積的，其它耕地分布在不同坡度上的小區(qū)塊。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，居住、工礦、交通用地隨之增加，建設(shè)用地的擴張占用了大量的良田，且后備資源不足，耕地適宜面積較小，城鄉(xiāng)結(jié)合部存量空間不足，增加有效耕種面積潛力不大。
　　城市總體發(fā)展起步晚，但速度較快，四個街道土地總面積為公頃，建設(shè)用地面積公頃，人均耕地約畝；近年來，由于城市用地面積不斷上升，部份城鎮(zhèn)居民人均居住用地超過平方米，城鎮(zhèn)居民點向道路兩邊擴散延展，新建小區(qū)量大，造成了土地浪費，土地利用率不高，同時影響到城市整體景觀。
　　二，當(dāng)前集體建設(shè)用地管理的薄弱環(huán)節(jié)：
　�。撼鞘薪ㄔO(shè)的不斷發(fā)展，為提升城市品位程度和綜合競爭力
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力。第五，建設(shè)用地定額指標(biāo)不明，單位面積投資強度不夠，缺乏向空間發(fā)展、高投入和高科技方向發(fā)展。
　�。杭w土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還存在著自發(fā)的、無序的現(xiàn)象，集體土地交易行為主體，既有集體、又有基層部門，甚至還有使用土地的企業(yè)和個人；作為交易對象的土地，既有依法辦理過土地使用手續(xù)的集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，也有農(nóng)村宅基地，還有集體農(nóng)用地直接轉(zhuǎn)讓、出租后擅自改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地的；土地流轉(zhuǎn)形式以土地轉(zhuǎn)讓、出租為主，既有公開轉(zhuǎn)讓，也有隱形交易，造成了大量集體土地資產(chǎn)流失，影響了土地市場的正常秩序，給集體建設(shè)用地發(fā)展埋下了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的隱患；為了規(guī)范集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步制定了相關(guān)的管理辦法，從而在客觀上承認了集體非農(nóng)建設(shè)用地土地市場存在的合理性。一方面，集體土地市場的存在對國有土地市場、國家建設(shè)征用集體土地和耕地保護構(gòu)成了極大的沖擊；另一方面，集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，對保護耕地起到了積極作用，促進了土地資源的優(yōu)化配置，有利于盤活城鄉(xiāng)結(jié)合部存量土地，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟的發(fā)展，也使失地農(nóng)民的生活有了基本的保障，利弊并存。
　　三、城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地管理思索
　　⒈制定政策，積極推行撤村建居改革試點工作
　　根據(jù)當(dāng)前建設(shè)用地現(xiàn)狀，推行撤村建居工作勢在必行，由于城市核心區(qū)近郊還有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村保留著現(xiàn)有_，農(nóng)居混雜、衛(wèi)生狀況和環(huán)境面貌較差，社會治安問題較多，仍有一些住宅建設(shè)沿襲原來的農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，布局雜亂，給城市規(guī)劃建設(shè)管理帶來了一定的困難，因此，積極推行撤村建居政策，實行統(tǒng)一多層公寓建設(shè)，是符合我市“建經(jīng)濟強市，創(chuàng)文化名城”的總體要求。其次，可以考慮在征地過程中將被征地農(nóng)民居住的村莊建設(shè)用地一并轉(zhuǎn)為國有，同時通過招商引資或由政府和集體共同出資等多種辦法，依據(jù)城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢和生產(chǎn)傳統(tǒng)，通過建立各種產(chǎn)品加工基地、興辦各類企業(yè)、參加社會養(yǎng)老保障等方式，妥善解決農(nóng)民失地后的生存和發(fā)展。
　　⒉加強各規(guī)劃的銜接，采取村鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃并行體系
　　進一步完善各部門規(guī)劃，使各項規(guī)劃成為一個有機的整體，充分發(fā)揮各項規(guī)劃對城鄉(xiāng)土地利用的引導(dǎo)作用和對城市規(guī)模的控制作用。首先要明確城區(qū)規(guī)劃內(nèi)的土地用途基礎(chǔ)上，結(jié)合城郊結(jié)合部的土地使用條件，依據(jù)本市社會、經(jīng)濟、文化各方面發(fā)展要求，確定規(guī)劃紅線外的土地用途，可以考慮先將村鎮(zhèn)規(guī)劃納入到城市規(guī)劃體系并行中，并使之與土地利用規(guī)劃相銜接，通過制定嚴(yán)格的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃等，強化土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的實施管理。二是要加強規(guī)劃引導(dǎo)，以新的利益關(guān)系，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用效率，運用我市建立的土地市場管理手段優(yōu)化配置數(shù)量較大的建設(shè)用地，這是滿足我市建設(shè)用地需求的根本途徑，是保護耕地的根本措施，也是推進城市化進程的根本出路。三是要界定城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域范圍，增編城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用總體規(guī)劃，創(chuàng)導(dǎo)對規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地進行用途分區(qū)管制的一種新思路。第四，對建制鎮(zhèn)以上（包括城市及城郊結(jié)合部）區(qū)域、將閑置土地、存量土地、新增用地一并納入供地范圍，壟斷一級市場，調(diào)控二級市場。閑置土地中，對建設(shè)項目符合國家產(chǎn)業(yè)政策，用地符合“兩個”規(guī)劃，可適當(dāng)定延土地使用期限，不符合土地利用總體規(guī)劃的，易地調(diào)整用地或用途，鼓勵科技含量高、經(jīng)濟效益好，符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項目利用閑置和存量土地。五是加強農(nóng)村宅基地的規(guī)范管理，嚴(yán)格用地審批，對城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民用地進行“城中村”改造，堅持先規(guī)劃后建設(shè)的原則。
　　⒊調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)布局，促使城郊非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向工業(yè)功能區(qū)集中
　　通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)改變城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地布局分散的現(xiàn)狀，集聚土地的規(guī)模效益，促進土地的合理配置和城鄉(xiāng)結(jié)合部社會經(jīng)濟的發(fā)展。通過對集體建設(shè)用地布局進行調(diào)整，抓住企業(yè)“退城進園”的時機，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營企業(yè)等各項建設(shè)向開發(fā)園區(qū)和工業(yè)功能區(qū)等集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)高生態(tài)園集中，特別是向高橋、鹿山、東洲工業(yè)功能區(qū)的集中，可提高土地利用集約化程度，既節(jié)約了大量的農(nóng)業(yè)用地，又使工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向 ……（未完，全文共4325字，當(dāng)前僅顯示2184字，請閱讀下面提示信息。收藏《城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用初探》）