關于政府非稅收入收繳管理改革的調研報告

目錄/提綱：……
一、政府非稅收入收繳管理改革的背景和意義
（一）政府非稅收入的含義
（二）政府非稅收入在公共財政中地位重要
（三）我國政府非稅收入管理的沿革
（四）政府非稅收入收繳管理改革具有重要意義
二、政府非稅收入收繳管理改革實施情況及面臨問題
（一）改革工作簡要回顧
（二）政府非稅收入收繳管理改革取得的成效
……

　　政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，在我國經濟發(fā)展建設中曾發(fā)揮了重要作用。隨著社會經濟的發(fā)展，政府非稅收入的規(guī)模不斷擴大，迫切需要進一步加強政府非稅收入的管理。近年來，黨中央國務院不斷加強政府非稅收入管理，相繼出臺了加強“收支兩條線”管理等多項政策規(guī)定，但這些政策主要側重于規(guī)范收入分配秩序。隨著財政國庫管理制度改革的實施，我國非稅收入收繳管理有了重大改變。2001年，國務院批準實施財政國庫管理制度改革，政府非稅收入收繳管理成為其中的重要組成部分，現代財政國庫管理制度的建立，為規(guī)范政府非稅收入管理建立起了有效的執(zhí)行機制。
　　一、政府非稅收入收繳管理改革的背景和意義
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　　廣義上講，政府非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。國際上（包括世界銀行和國際貨幣基金組織）通常將政府財政收入分為經常性收入、資本性收入和贈與收入三大類，其中，經常性收入又分為稅收收入和政府非稅收入。經常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無需償還的收入，如罰款、管理費、政府財產經營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償地向政府支付的款項等。經常性政府非稅收入不包括政府間撥款、借款、前期貸款收回以及固定資產、股票、土地、無形資產的售賣變現收入，也不包括來自非政府部門的以資本形成為目的的贈與收入。
　　我國在財政管理中長期使用預算外資金的概念。1996
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務或特許權時向使用者索取一定的價格，這種使用價格通常只是提供這類服務的部分成本。而這類服務一般是準公共品，或是由政府提供的具有私人商品性質的產品。使用者付費隱含著三個組成部分：一是準入費，承擔全部或部分資本性成本；二是使用費，包括全部或部分與使用有關的政府經營成本；三是擁擠費，即由額外增加的使用者加到其他使用者身上的那個成本。政府在確定非稅收入收費標準時，要考慮兩塊價格，一是固定成本，二是邊際使用費，包括邊際經營成本和邊際擁擠成本。由于政府非稅收入的征收與享受或消費特定政府服務直接聯(lián)系，消費者面臨其消費決策的真實成本，政府非稅收入因此成為政府提高公共品效率的重要途徑，可以減少“免費搭車”現象。
　　政府非稅收入還是政府矯正負外部性的有效工具。由于外部性的產權難以界定，損益的范圍和大小也很難確定，受“負外部性”影響的主體很難因受害而向生產“負外部性”者索賠，這樣，客觀上誘發(fā)“負外部性”生產者過度地從事這類活動，而相關治理成本卻要由社會來承擔，造成明顯的不公平和社會福利的損失。政府可以就此征收“矯正性收費”或罰款，有效修正社會成本與微觀（個體）成本的差距，使生產者負擔真實的活動成本，從而達到校正或制止這類行為發(fā)生的目的，以實現懲戒、體現公平。
　　此外，對于礦產、草原、能源等社會共有的公共資源來說，需要建立資源有償使用制度，明確這些資源為國家所有，政府應對其進行合理配置和管理，通過費用征收制度避免社會主體對國有資源進行掠奪性開發(fā)和浪費，并可以使國家在保護和再生國有資源方面的投資得到充足的經費保障。
　　2．政府非稅收入是稅收收入必要的、有益的補充。
　　稅收收入是政府為提供公共服務，憑借國家政治權力向法人或居民的強制性征收，具有一般性和普遍性。稅收收入的普遍征收和強制性，雖然有效的保證了政府財政資金的來源，但居民負擔的籌資與其享受到的公共產品之間缺乏相關性，也在一定程度上導致了政府籌資在居民之間分配的不合理性。政府非稅收入在這方面具有一定的優(yōu)勢，對于上面提到的具有特定使用者、受益者或產生負外部性的_和行為，政府可征收非稅收入，政府非稅收入的征收，往往與享受某項公共產品或特定行為密切相關，更好的體現了財政收入籌集的公平、提高效率，實現社會福利的最大化。
　　與稅收收入相比，政府非稅收入還具有較大的靈活性。首先，從立法層級上看，稅收的立法權限相對集中且層次高，其立法或制定程序非常規(guī)范和嚴格，而政府非稅收入的立法權限層次往往較低，其立項和政策制定程序也不及稅收收入嚴格。其次，稅收要素一旦確定往往相對穩(wěn)定，其稅率、稅目的修訂需要嚴格的審批程序，政策時滯較長，而政府非稅收入相關制度的修訂則容易得多，立項和費率調整也更具靈活性和時效性。
　　政府非稅收入雖然在規(guī)模上難以成為政府財政收入的主體，但其具有的收益相關性和籌資靈活性等優(yōu)勢，使其成為政府財政收入的重要組成部分，是對稅收入收入必要的、有益的補充。
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　　我國政府非稅收入收繳改革以預算外收入改革為主線和突破點，從理論基礎到具體實踐都實現了突破，歷經從放權到集中的漫長過程。
　　建國初期，政府非稅收入項目很少，資金數額也不大。國家財政統(tǒng)收統(tǒng)支，實行高度集中的財政管理_。經濟_改革以來，中央政府進一步擴大了地方政府和企業(yè)的自主權，逐步調整了中央與地方、國家與企業(yè)之間的關系，政府非稅收入的項目和規(guī)模不斷擴大。為了調動地方和企業(yè)的積極性，緩解財政壓力，政府非稅收入收繳實行分散管理。在放權讓利思想的指導下，大部分政府非稅收入未納入預算，以預算外資金的形式由各部門和單位自收自管自用。
　　隨著經濟的發(fā)展和改革的不斷深入，政府非稅收入規(guī)模迅猛增加，但由于制度不完善、管理不到位等方面的原因，許多問題逐漸地暴露出來，特別是有些地方和部門從局部利益出發(fā)，超越權限亂設基金、亂收費、亂攤派，加重了企業(yè)和個人負擔；有的把預算內資金轉到預算外，化大公為小公，甚至違反財經紀律，私設小金庫，還有的炒股票、房地產等，導致國家財政收入流失。預算外資金的不斷膨脹，嚴重損害了黨和政府的形象，干擾和沖擊了正常的政府公共分配秩序，加劇了固定資產投資和消費基金膨脹，助長了不正之風和腐敗現象的發(fā)生。
　　為了加強政府非稅收入管理，黨中央國務院相繼頒布了許多政策。1986年，國務院頒布《關于加強預算外資金管理的通知》（國發(fā)[1986]44號），第一次提出了預算外資金要實行“財政專戶管理”。1993年，由于企業(yè)會計制度和財務制度的改革，《企業(yè)會計準則》和《企業(yè)財務通則》的實施，國營企業(yè)的預算外資金已作為所有者權益來體現，預算外資金的管理范圍也發(fā)生了相應變化。1996年，國務院發(fā)布了《關于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)[1996]29號）,明確了預算外資金的所有權、使用權不再是部門、單位，而是政府，預算外資金的性質是財政性資金，必須納入財政管理。1999年，財政部等五部門聯(lián)合 ……（未完，全文共7548字，當前僅顯示2650字，請閱讀下面提示信息。收藏《關于政府非稅收入收繳管理改革的調研報告》）