創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的幾點思考

　　
　　創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的幾點思考

　　建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是全面建設小康社會的重大任務，也是新農(nóng)村建設乃至農(nóng)村現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。在市場化、工業(yè)化、城市化快速推進過程中的重慶，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的第二次飛躍，除必須運用工業(yè)化、市場化的理念來加速農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和生產(chǎn)經(jīng)營方式的根本轉(zhuǎn)變外，還必須突破當前勞動力、土地等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素“低、小、散”與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)�；�(jīng)營發(fā)展要求之間的矛盾，通過加速土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)土地的規(guī)模集中和農(nóng)業(yè)發(fā)展的層次提升，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
　　一、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
　　近年來，全市各地的土地流轉(zhuǎn)，如點點星火，初有燎原之勢。以墊江縣為例，至2007年底全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)11.4萬畝，約占全縣耕地面積的20%。流轉(zhuǎn)類型主要是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股合作等五種。
　　一是轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是指承包者將承包土地使用權(quán)以不超過剩余承包年限轉(zhuǎn)包給他人，自己仍保留承包權(quán)，雙方簽訂契約，明確雙方的責、權(quán)、利。大部分土地轉(zhuǎn)包給種田能手，轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)戶或進城打工，或利用自己的一技之長從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
　　二是轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是指原承包者將未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給集體或新的承包者，原土地承包人因轉(zhuǎn)讓而解除與集體經(jīng)濟組織訂立的權(quán)利、義務關(guān)系，新的權(quán)利、義務關(guān)系由集體經(jīng)濟組織與新的承包者重新簽訂。
　　三是租賃。租賃是指農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人經(jīng)營，并由承
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由此形成的建設用地市場分割狀況，使農(nóng)民的不動產(chǎn)權(quán)益不能充分實現(xiàn)。這造成了城市建設用地緊缺的同時，農(nóng)村建設用地卻閑置或者無法上市交易，阻礙了農(nóng)民集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。其次是缺乏促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化機制。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的提高和城鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 進入市場的土地數(shù)量將會進一步增加, 如果仍由農(nóng)戶漫無目的地去尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程, 勢必會影響土地的流轉(zhuǎn)速度與成本, 從而影響土地資源的合理配置。當前土地流轉(zhuǎn)缺乏土地由上到下的網(wǎng)絡狀中介服務機構(gòu), 致使土地供求雙方消息受阻, 信息輻射面狹小, 土地流轉(zhuǎn)渠道不暢、范圍狹窄。沒有完善的資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等, 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就不能健康有序地進行, 從而嚴重地制約了土地交易市場的發(fā)育。有些地方存在行政命令傾向，農(nóng)民的主體地位得不到尊重；土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，缺乏提供信息服務的中介組織，導致了土地流轉(zhuǎn)空間狹窄，流轉(zhuǎn)成本增大，制約了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益；土地流轉(zhuǎn)存在較大風險，缺乏對“買主”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力資格審查和評估的市場準入機制、對農(nóng)民利益的保護機制和農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益的增長機制。如土地流轉(zhuǎn)收益一定幾十年不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的發(fā)展得到相應增長。
　　四是現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定: “農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬國家外, 屬于集體所有。”以根本大法形式明確了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。然而, 對于“集體”這一概念的具體闡述, 值得我們思考�！吨腥A人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地, 依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營, 已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的, 由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”, 將“集體”界定為村小組、村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 三級; 《民法通則》第14條規(guī)定: “集體所有的土地, 依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的, 可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有”, 劃分為村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 兩級。此條款對“集體”內(nèi)涵界定不清, 層次劃分不一致, 導致主體多元化, 所有權(quán)權(quán)屬不明確過分分散的小規(guī)模土地經(jīng)營嚴重影響傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，束縛了土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村生產(chǎn)力解放；農(nóng)村土地存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊等問題，集體所有、主體虛擬導致了占用土地的違法案件較多；進城務工的農(nóng)民在城市安居樂業(yè)后并沒有徹底轉(zhuǎn)變身份，致使農(nóng)村大量土地撂荒或粗放經(jīng)營。
　　五是缺少扶持政策。由于受經(jīng)營能力所限和近期土地效益提高影響，流轉(zhuǎn)雙方對流轉(zhuǎn)地價的期望值差距拉大，沒有政策和外力出資進行調(diào)劑很難形成流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，流入戶期望地價一般在350元/畝以下，而流出戶普遍期望在500元/畝以上；80%的土地股份合作社反映想擴大土地經(jīng)營規(guī)模，但貸款太難、利率太高，呼吁盡快出臺扶持、專項貸款和貼息等政策；還有的地方反映設施農(nóng)業(yè)建設困于土地使用政策的一些限制。
　　六是土地流轉(zhuǎn)的管理和保障措施滯后。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在無序性、被動性及不規(guī)范性。農(nóng)戶間的_流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議, 缺少書面合同, 矛盾糾紛難以避免; 私下進行的流轉(zhuǎn)缺乏申請、登記、報告等一系列程序, 缺乏集體經(jīng)濟組織的適當干預, 處于無序狀態(tài); 統(tǒng)一發(fā)包中由于對預期增值認識不清或者漠視, 造成對農(nóng)民、集體利益的損害, 甚至剝奪農(nóng)民承包權(quán), 造成不穩(wěn)定因素。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為一種正常現(xiàn)象, 由于缺乏規(guī)范上述行為的政策法規(guī)和有效的組織形式, 致使不規(guī)范的流轉(zhuǎn)承包合同潛在著大量的糾紛問題，農(nóng)民擔心流轉(zhuǎn)收入拿不到或土地新增收不到合理分配，企業(yè)和大戶擔心自然災害和市場風險。農(nóng)村社會保障體系建設滯后, 農(nóng)業(yè)風險防范機構(gòu)尚不健全。現(xiàn)階段在我國農(nóng)村, 農(nóng)地還發(fā)揮著農(nóng)村社會保障的重要作用。很多農(nóng)民一直是靠天吃飯, 以地為生存保障。因此有很多農(nóng)民雖然外出打工, 從事第二、三產(chǎn)業(yè), 無暇顧及農(nóng)地, 但是他們還是不愿意轉(zhuǎn)讓、放棄農(nóng)地承包權(quán), 把它們作為自己的退路, 不惜粗放經(jīng)營, 導致土地荒蕪、閑置乃至浪費。在市場經(jīng)濟條件下, 農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著巨大的自然風險和市場風險。這兩種風險交織在一起, 使農(nóng)民很難獲得預期收益, 有的甚至血本無歸。這使得很多有能力進行大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人不敢進行大規(guī)模經(jīng)營, 不敢接收流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)業(yè)保險還僅限于能繁母豬、奶牛等生產(chǎn)成本保險，市場風險小、高效經(jīng)濟作物，其它種養(yǎng)項目還是空白。部分鎮(zhèn)村干部還沒有意識到土地股份合作社是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后的土地利用制度又一次創(chuàng)新，是“統(tǒng)”的功能發(fā)展�？照劯咝б�(guī)模農(nóng)業(yè)的前景、好處，不提土地流轉(zhuǎn)操作過程，缺乏推進“大包干”的勁頭和腳踏實地的工作作風。
　　七是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律保障缺乏。首先, 我國沒有制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的法律法規(guī), 土地承包和流轉(zhuǎn)過程中立法的滯后無法適應日新月異的發(fā)展和社會現(xiàn)實的需要, 土地糾紛繁多, 侵權(quán)行為時有發(fā)生, 處理這些問題時司法機關(guān)及有關(guān)行政部門常常無法可依。 ……（未完，全文共7779字，當前僅顯示2731字，請閱讀下面提示信息。收藏《創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的幾點思考》）