論文：我國(guó)省管縣行政_改革研究與探討2

論文：我國(guó)“省管縣”行政_改革研究與探討2
續(xù)1：

第三章 “省管縣”_改革理論依據(jù)與可行性
第一節(jié) 推進(jìn)“省管縣”_改革實(shí)施的理論依據(jù)
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌認(rèn)為，“省管縣”有兩層含義：一是財(cái)政上的“省管縣”，即在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對(duì)縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對(duì)縣直接劃分；二是完全意義上的“省管縣”，即完整的“省管縣”政府管理_。最先在我國(guó)實(shí)施“省管縣”改革的是浙江省，其進(jìn)行“省管縣”改革是從“縣財(cái)省管”開始，即財(cái)政上的“省管縣”。而我國(guó)目前只有海南省實(shí)行了完全意義的“省管縣”，即維持了省—市（縣）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)地方政府管理_�？v觀近年來我國(guó)的行政_改革，不盡人意的根本原因主要在于缺乏強(qiáng)有力的理論支撐。同樣，如果我們不能找出“省管縣”_改革的有力理論依據(jù)，這次規(guī)模龐大、意義重大的改革也將很難辯明前進(jìn)方向。事實(shí)上，這次改革是具備理論支撐而現(xiàn)實(shí)可行性的�！　�
一．管理層次與管理幅度的動(dòng)態(tài)匹配理論
根據(jù)管理學(xué)原理得出管理層次與管理幅度呈反比關(guān)系：管理層次越多，管理幅度越��；管理層次越少，管理幅度就越大。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，各種信息與數(shù)據(jù)的收集、傳遞都變得十分方便快捷，給政府組織帶來的突出影響是減少組織管理的層次，擴(kuò)大管理的幅度，使組織結(jié)構(gòu)從金字塔型向扁平型發(fā)展。因此合理地縮減行政層級(jí)、擴(kuò)大管理幅度在當(dāng)前條件下是完全可能實(shí)現(xiàn)的，這樣不僅可以提高管理層次的效率，還能有效減少地方政府對(duì)上級(jí)的依賴，提高下級(jí)管理機(jī)構(gòu)工作的積極性和創(chuàng)新性。從這個(gè)意義上來看，“省管縣”_有其合理的科學(xué)依據(jù)。這種層級(jí)少、幅度大的扁平化的組織結(jié)構(gòu)符合當(dāng)前我國(guó)行政_改革的大趨勢(shì)。
二．行政組織改革理論
在傳統(tǒng)的“市管縣”_中，市級(jí)層級(jí)的存在實(shí)際上減緩了信息傳遞的速度，易造成信息的堵塞、扭曲或失真，而在扁平型的組織結(jié)構(gòu)中，執(zhí)行層與高層決策可以直接溝通。隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，我們所處的行政環(huán)境、行政條件也日新月異，從提高行政效率和行政效果出發(fā)，對(duì)國(guó)家行政組織的_、職能、結(jié)構(gòu)和行為方式進(jìn)行改革就成為一種必然。學(xué)者們對(duì)行政組織的變革進(jìn)行了理論上的探討，提出了各自的觀點(diǎn)。首當(dāng)其沖的是新公共管理改革（New Public Management），新公共管理產(chǎn)生多方面、多維度
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一般規(guī)律和共同經(jīng)驗(yàn)，“市”是一種城市型行政建制。市制發(fā)展的方向是實(shí)行市級(jí)自治，這也是國(guó)外市制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，自治就必須是市制的適域化而非廣域化。如：美國(guó)有3040個(gè)縣（2004年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），是廣域型行政建制�！翱h”是“面”，“市”則是“面”上“點(diǎn)”，點(diǎn)面結(jié)合才能相得益彰。同時(shí)，“市”還是一種基層，而非中間層的行政建制，市下面不可再有其它政府建制（除少數(shù)大城市外）。在我國(guó)，城市自古以來就是作為統(tǒng)治中心而設(shè)置的，其獨(dú)立發(fā)展受到很大限制，雖然1930年國(guó)民政府時(shí)期曾頒布過《市組織法》，市級(jí)自治有了一定程度的發(fā)育。但在新中國(guó)成立后，由于當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境導(dǎo)致的城市工業(yè)化政策，又使得城市處于絕對(duì)的統(tǒng)治中心地位，“三農(nóng)”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展受到很大制約。

第二節(jié) 推進(jìn)“省管縣”_改革的可行性分析
改革開放至今，地方政府行政_改革最大的動(dòng)力來自于其自身的_內(nèi)需求，而中國(guó)當(dāng)前特定的政治（polities）、經(jīng)濟(jì)（Eeonomy）、社會(huì)（Soeiety）、技術(shù)（Technology）和行政人力資源（Human一resource）要素?zé)o疑共同構(gòu)成地方政府行政層級(jí)改革的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。通過PESTH分析，可以更加清楚地看到進(jìn)行地方政府行政_改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。另外，通過行政度公式：［D=A•f（N、P、S、E）］也可以看出我們行政_改革趨勢(shì)，D為行政度，A為管理_系數(shù)，f為管理工作量，N為下級(jí)行政單位數(shù)量，P為轄區(qū)人口，S為轄區(qū)面積，E為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度。D與N、P、S、E呈正相關(guān)，即在A、N、P、S不變的情況下，E不斷增加，D也會(huì)不斷增大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然增加行政度，這就會(huì)給增設(shè)中間管理層次提供了一個(gè)好的借口。但是D又與交通、通訊、條件的不斷改善呈負(fù)相關(guān)，更為重要的是，隨著我國(guó)市場(chǎng)體系的不斷成熟和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府由微觀管制變?yōu)楹暧^調(diào)控，這樣管理_系數(shù)A也降到足夠小，從而使D變小。符合省管縣_改革大方向。
一．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的日益成熟為省直管縣提供了前提條件
中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已初步建立，涉及全國(guó)的現(xiàn)代企業(yè)制度和社會(huì)保障體系逐步建立，傳統(tǒng)的由政府大包大攬來進(jìn)行社會(huì)管理的模式也同時(shí)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)折。社會(huì)從政府的“懷抱”中日益脫離，與市場(chǎng)體系共同實(shí)現(xiàn)自我完善和自我更新。政府也將大批管不好、管不了、也不該管的事項(xiàng)交給了相關(guān)社會(huì)組織、企事業(yè)單位和有關(guān)個(gè)人，其職能發(fā)生了巨大變化。以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為例，大量的經(jīng)濟(jì)職能，如財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入政策、制訂指導(dǎo)性中長(zhǎng)期計(jì)劃等等，均由中央政府及其授權(quán)職能部門行使，省政府已無權(quán)、無力行使這些權(quán)力 。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)_的確立，改變了傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，各級(jí)政府的權(quán)力、利益關(guān)系發(fā)生了深刻變化。政治、經(jīng)濟(jì)方面由單獨(dú)縱向交流變?yōu)榭v向與橫向交流并存，而且橫向交流所占比例越來越大，從而影響到行政區(qū)劃總體結(jié)構(gòu)即層級(jí)與幅度的變化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體多元化，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，將會(huì)影響到行政建制的調(diào)整或改變。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度創(chuàng)歷史之最，區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了巨大改觀，不同地區(qū)、不同層次、不同規(guī)模的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系不斷形成與完善，相應(yīng)地需要?jiǎng)?chuàng)新、發(fā)展、完善城市行政區(qū)劃。特別是交通、通訊及信息技術(shù)的快速發(fā)展，改變了生產(chǎn)力布局，改變了經(jīng)濟(jì)流向，改變了時(shí)空距離，改變了人們的交往習(xí)慣，正逐漸改變了人們的思維方式及社會(huì)文化環(huán)境。行政區(qū)劃作為國(guó)家結(jié)構(gòu)安排，必須面對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展的新變化，特別是針對(duì)上下利益關(guān)系變化的新格局，順應(yīng)時(shí)代要求，跟上時(shí)代發(fā)展步伐，適時(shí)進(jìn)行_創(chuàng)新。
二．電子政務(wù)和交通事業(yè)的蓬勃發(fā)展為省直管縣提供了技術(shù)保障
在信息時(shí)代，提高信息傳遞和交流的速度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的決定性因素之一。隨著各類政務(wù)信息資源的數(shù)字化和信息傳播的網(wǎng)絡(luò)化，政府能突破時(shí)空的限制，隨時(shí)隨地為企業(yè)和公眾提供服務(wù)。盡管有的服務(wù)涉及多個(gè)部門，但利用信息技術(shù)可以使相關(guān)部門在網(wǎng)上協(xié)同工作，可以為客戶提供一站式的服務(wù)，大大節(jié)省了客戶的時(shí)間和相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間在網(wǎng)上進(jìn)行信息交換和信息資源共享，實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化，極大地提高信息傳播和交換的速度，提高辦公效率。電子政務(wù)促進(jìn)相關(guān)部門、層次之間的辦事規(guī)則統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化，對(duì)本位主義、地方主義、部門主義的一些繁瑣規(guī)定加以廢除，可以使政策保持更大程度的同一性，有利于部門之間的協(xié)作，充分發(fā)揮公務(wù)員的主觀能動(dòng)性，提高政府辦公效率。這些都為政府減少層次、擴(kuò)大管理幅度提供了有力的技術(shù)支持。
交通事業(yè)的蓬勃發(fā)展也為“省管縣”_的運(yùn)行打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以河南省為例：全省高速公路通車總里程4841公里，全省18個(gè)省轄市中有17個(gè)省轄市形成了高速公路的十字交叉，全省109個(gè)縣（市）中有99個(gè)通達(dá)高速公路，通達(dá)率92％，其中45個(gè)縣有兩條高速通過。全省高速公路已基本形成了以鄭州為中心的１個(gè)半小時(shí)中原城市群經(jīng)濟(jì)圈，3小時(shí)可達(dá)全省任何一個(gè)省轄市，6小時(shí)可達(dá)周邊6省任何一個(gè)省會(huì)城市。目前全省高速公路在建里程596公里，到年底在建里程達(dá)到1000公里以上，到2010年通車總里程突破5000公里。
三．廣泛的群眾基礎(chǔ)為省直管縣提供了直接動(dòng)力
2005年，_總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革會(huì)議明確指出，具備條件的地方可以推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)；《國(guó)家第十一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》正式將推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣寫進(jìn)未來五年的改革事項(xiàng)；今年的中央一號(hào)文明確指出省管縣_是未來發(fā)展方向。與此同時(shí)，廣大機(jī)關(guān)干部對(duì)這一改革也表現(xiàn)出了極大的政治熱情，普遍持歡迎和支持的態(tài)度。對(duì)于當(dāng)前的“市管縣”和“省管縣”_的支持情況，筆者對(duì)新鄉(xiāng)市100名縣區(qū)和市直部門的黨政干部作了一項(xiàng)調(diào)查。
表3.1 新鄉(xiāng)市關(guān)于行政_調(diào)整的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果
（單位：人）
調(diào)研問題 維持市管縣 推進(jìn)省管縣 兩者并存
調(diào)查對(duì)象 14 71 15
比例 14% 71% 15%
被調(diào)查人員
分布 市直干部 10 31 9
縣區(qū)干部 4 40 6
被調(diào)查人員
職級(jí) 處級(jí) 5 10 3
科級(jí) 6 32 4
一般人員 3 29 8
通過分析可以清楚地看出，人們對(duì)市管縣_改革的支持度和關(guān)注點(diǎn)。持維持“市管縣”_觀點(diǎn)的僅有14人，占被調(diào)查總數(shù)的14%，絕大多數(shù)人贊同省管縣_改革。鑒于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和縣級(jí)市規(guī)模的日益擴(kuò)大，一半以上的人認(rèn)為我國(guó)應(yīng)推行省直管縣，同時(shí)大多數(shù)的黨政干部認(rèn)為，雖然“市管縣”_曾在一定時(shí)期起過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，但目前已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。

圖3.1 新鄉(xiāng)市關(guān)于行政_調(diào)整的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析
因此，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件來看，可以部分實(shí)現(xiàn)省直管_。盡管被調(diào)查者對(duì)此不一定有深入的思考，但如此高的認(rèn)可率和支持度說明，省管縣行政_改革具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，原則上是可行的。
四．中國(guó)歷史行政層級(jí)設(shè)置為省管縣提供了參考
我國(guó)歷史上也有省級(jí)政區(qū)直轄縣的時(shí)期，如秦漢的郡縣制，隋朝的郡縣制，民國(guó)時(shí)期實(shí)行過省直轄縣。我國(guó)歷史上省、縣之間在很多時(shí)期還是虛設(shè)一級(jí)政區(qū)，很不穩(wěn)定，一直延續(xù)到現(xiàn)代，如民國(guó)時(shí)的督察區(qū)就不是嚴(yán)格的_，新中國(guó)的專區(qū)行署及地區(qū)行署只是省政府的派出機(jī)構(gòu)。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命_封建專制統(tǒng)治后，明確提出實(shí)行省直轄縣的_，但由于后來戰(zhàn)爭(zhēng)等方面原因未能貫徹落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從秦至民國(guó)末2100多年，中國(guó)地方_有290年為兩級(jí)制，占13.6%；有610年為虛三級(jí)制，占28.7%；有近600年為三級(jí)制，占28.2%；有276年為三、四級(jí)并存制，占13%；有350年為多級(jí)制，占16.5%。
表3.2我國(guó)行政層級(jí)歷代變化情況一覽表
朝代名稱 區(qū)劃層次 一級(jí)行政區(qū)
名稱與數(shù)目（個(gè)） 二級(jí)行政區(qū)
名稱與數(shù)目（個(gè)） 三級(jí)行政區(qū)
名稱與數(shù)目（個(gè)）
商 二級(jí) 諸國(guó)候（不詳） 邑（不詳）
秦 二級(jí) 郡（36-50） 縣（900-1000 ……（未完，全文共23706字，當(dāng)前僅顯示4264字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《論文：我國(guó)省管縣行政_改革研究與探討2》）