我國基層信訪工作問題與路徑探析

我國基層信訪工作問題與路徑探析

摘要：
現(xiàn)階段絕大多數(shù)信訪問題發(fā)生在基層，起源于基層，那么信訪土作的重心也應(yīng)該立足基層�；鶎有旁L土作是密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，發(fā)展社會主義民主政治，維護人民群眾合法權(quán)益，服務(wù)和諧社會建設(shè)的重要土作。筆者試圖結(jié)合自己所調(diào)杳的信訪案例和統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，詳細地闡述基層信訪機制的運行狀況，理性地剖析中國基層信訪的困境，從而提出使中國基層信訪擺脫困境的一些對策。
論文的第一部分首先從學(xué)理上對信訪的概念進行界定，然后從歷史、政治文化、法學(xué)這三大范疇對信訪制度進行解說，讓信訪及信訪制度以一個比較全而的狀態(tài)呈現(xiàn)在讀者而前。

第二部分主要介紹外國行政中與信訪相關(guān)的制度，同時與中國的信訪制度做出異同比較，從中得到一些改革現(xiàn)行信訪制度的啟發(fā)。
在第三部分基層信訪土作的運作問題中，筆者利用所收集的現(xiàn)實案例，理清頭緒，對他們處理信訪土作的機制深入分析，最后得出基層土作的七大困境。
最后在第四部分中對基層信訪土作的前進方向提出建議，在解決當(dāng)前的問題時，要顧及過去土作的角色定位，小能使信訪土作斷層，也小能夠提出一l h}而就的建議。
在這一部分，筆者充分考慮各界對信訪所持的小同態(tài)度，加以評析。在目前形勢卜，從政治、行政、法律三大層而來解決基層信訪問題是比較全而科學(xué)的做法。
關(guān)鍵詞:基層信訪:問題:路徑
AbstractMost problems of the system of letters and visits appear in primary organization ofChina now. So the key of solving letters and visits should be located in the primaryorganization of China. Letters and visits in primary organization can link people andgovernment closely, strengthen the ruling party, protect peoples rights and developsocialist democratic politics. Author elaborates the operating of the system of letters andvisits of primary organization, rationally analyses the dilemma of the system of lettersand visits of primary organization, then puts forward some countermeasures with somecases and data collected.
Chapter one defines the conception of the system of letters and visits, and e*plains itfrom history, politics and law three points to readers.
Chapter two introduces ombudsman of civil affairs of foreign countries, thencompares with the system of letters and visits in China to get some enlightenments.
Chapte
……（新文秘網(wǎng)http://120pk.cn省略2_字，正式會員可完整閱讀）……　
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引言

中國正處在歷史轉(zhuǎn)型時期，有中國特色的木上政治制度改革問題引起了人們的廣泛關(guān)注。信訪制度的改革也是其中之一。在中國，信訪制度作為一個有著深刻社會歷史基礎(chǔ)的政治制度，在歷史上確實為人們帶來了一些小可低估的益處。但是，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，現(xiàn)代文明建設(shè)帶來的問題越來越多，問題積聚起來，信訪案件數(shù)目也開始急劇膨脹。信訪制度已走到制度變遷的一個關(guān)口，這已成共識。從全局來講，信訪形勢發(fā)生了變化:參與信訪活動的主體成分多元化，信訪總量持續(xù)上升，反映的問題相對集中，處理難度加大，集體上訪、越級上訪、重復(fù)上訪增多，組織化趨勢明顯增強，過激行為時有發(fā)生，日益嚴(yán)峻的信訪申訴問題成為了影響社會和諧穩(wěn)定的一大因素。從上訪群眾角度來講，現(xiàn)在頻繁出現(xiàn)侵害他們基木權(quán)益的現(xiàn)象，上訪是他們最后的救命稻草，而目‘他們有很多主張;}小過分，所以小能忽視他們維護自己基木權(quán)益要求。另一方而，相對于上訪的弱勢群眾，出而解決信訪問題的基層干部成為了_內(nèi)的弱者。他們而對的是權(quán)責(zé)小統(tǒng)一的爛攤子，決策小是他們做的，卻要求他們承擔(dān)處理責(zé)任;}計入他們的政績，既要按上級的指示辦事又小能違反法律制度，還要安撫群眾。在信訪這個_內(nèi)每個主體都有著自己的難處。
信訪制度在基層土作中的探索，小僅有著理論價值也有著現(xiàn)實意義。
基層土作是信訪的源頭。所以，基層信訪處理好是執(zhí)政資源中黨與政府合法性資源的重要來源，解決信訪問題就是在解決民生問題中主要矛盾的一個方而，所以，基層信訪土作理當(dāng)作為信訪制度困境的重要突破口。
同時，信訪是中國的特色制度，對它的深入研究有助于積累社會主義國家的政治經(jīng)驗，研究成果會以社會主義政治文明的而貌為世界文明做出自己的貢獻。這也是發(fā)展中的社會主義國家留給后代的寶貴政治遺產(chǎn)。所以，我們小僅要努力從理論上完善信訪制度，也要在實踐中發(fā)掘它的現(xiàn)實意義。

一、解讀信訪與信訪制度

(一)信訪與信訪制度的內(nèi)涵

1.信訪的定義
人們往往把寫信向政府吐露冤屈或表達自己意見的行為叫作信訪。在信訪條例中，信訪則是指人們向各級政府及基層土作部門反映情況提建議的行為，在這里法定主體是公民、法人或者其他組織，信訪的方式是書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等，信訪行為的內(nèi)容包括投訴、請求、建議等等。i這個法律意義上的信訪定義被稱為狹義的信訪。信訪作為有中國特色的制度設(shè)計，就其木意來講，就是公民向國家反映自己的想法和意見，讓國家政府知曉木小知情的事實。例如公民向司法、立法以及各級黨委機關(guān)反映與切身相關(guān)的問題，同時提出一些批評或建議的情況也是正常;}被允許的�？蓛H按法律字義的理解，這些情況是小被納入信訪這個大范疇內(nèi)，那么我們對信訪的理解是小全而的。所以從社會實際情況來講，筆者更傾向于采用學(xué)者從廣義上歸納的觀點:即將信訪的行為擴大到向黨委、人大、司法機關(guān)和軍事機關(guān)反映利益訴求問題，而小僅僅局限于政府部門，同時也包括對國家機關(guān)土作人員的土作和個人作風(fēng)提意見的行為。信訪方式也擴大到了通過網(wǎng)絡(luò)來與政府溝通�？梢钥吹剑S著時代的發(fā)展，信訪行為的內(nèi)容與方式在小停地擴大。當(dāng)然我們的定義未必能夠包括現(xiàn)代社會發(fā)展中的所有方而。隨著時間的發(fā)展，’已會日益豐富。
匆從整體來看，信訪活動中有三種類型占據(jù)了信訪案件中的大部分:一是求決類信訪，這類多山公正的調(diào)解即可平息具體權(quán)益爭議。山于這類信訪的解決是可以反映政府土作效績，所以各級政府機關(guān)受理率比較高:二是參與類信訪，這類信訪主要是因為公民參與行政的意識增強引起的，主要反映在兩會期間，或日常生活中公民對政府土作提出意見、建議與批評。這種現(xiàn)象是社會文明進步的標(biāo)志，如果公民使用得當(dāng)該項權(quán)利是一件值得高興的事情:三是訴訟類信訪，該種信訪類似求決類信訪，但區(qū)別之處在于這類信訪的起因是已經(jīng)走到司法門口或走進司法之門的問題，即應(yīng)山司法渠道子以解決或者己進人司法程序的案件。綜觀信訪制度發(fā)展過程，這種信訪占據(jù)著領(lǐng)頭位置。
2.信訪制度的定義
按照“分級負責(zé)，歸口辦理”的原則，信訪制度應(yīng)該被理解為，各級國家機關(guān)按信訪土作的內(nèi)容與性質(zhì)來設(shè)置配各專門土作機構(gòu)，設(shè)定土作規(guī)章，;}指定專人去解決人民群眾采取上訪、寫信等方式反映社會矛盾與社會問題的制度。自上而卜與自卜而上相互貫通乃這項制度的筋脈:一方而負有各種職能的國家機關(guān)有著自上而卜的連通，從中央到省市以至于到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有信訪土作機構(gòu)。另一方而則是公民各種訴求通過層層級別自卜而上的向上流通反映。另外，作為極具中國特色的制度形式，信訪還具有如卜功能特點:(1)政治性信訪制度能夠提供民眾參與行政的渠道，鞏固執(zhí)政黨地位。共產(chǎn)黨雖然通過武裝斗一爭的方式奪取了國家_，從形式上取得了合法地位，但建國初期，共產(chǎn)黨新_的合法性還小夠穩(wěn)固，需要得到人民的進一步確認和支持。借助信訪，共產(chǎn)黨和其領(lǐng)導(dǎo)卜的政府與民間社會進行交流互動，聽取群眾的意見、建議，;}為群眾解決實際困難，實現(xiàn)其“密切聯(lián)系群眾”、“為人民服務(wù)”的許諾。通過信訪制度，社會和民眾加深了對黨和政府的信任及對新_的認同，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位在此前提卜得到鞏固和加強。_后，黨的執(zhí)政地位有所削弱，信訪制度迅速恢復(fù);}得到完善和強化，在較短的時間內(nèi)解決了大量的歷史遺留問題，為新一代領(lǐng)導(dǎo)集體確立_合法性立卜了汗馬功勞。20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，在改革開放的新的歷史條件卜，公民意識逐漸覺醒，他們懂得維護自己的權(quán)利與利益，要求參加公共事務(wù)管理自己的事情。公民越來越多地自覺運用合法的方式和手段來進行利益訴求。信訪為公民的利益表達、為黨和政府在制訂政策文件過程中吸收采納民眾的意見和建議提供了一個渠道，此時，信訪制度又一次成為黨改變執(zhí)政方式、鞏固執(zhí)政地位的重要渠道之一。作為一種制度土具，信訪制度為我黨爭取著執(zhí)政資源，在一定程度上，它起著爭取民心的作用，而這股“暗力”是領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政合法性的重要資源。②(2)穩(wěn)定性信訪制度能夠解決社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序。新中國在發(fā)展中形成了一種特定的層級制度，這種組織實行集權(quán)制，取代了各種傳統(tǒng)組織，但是這種組織的各種理性化規(guī)范;}沒有成熟�！�1少在此情況卜，如果上級政策的制定者和政府行為的監(jiān)督者的目標(biāo)過于宏觀，那么他們往往得到的都是一些殘缺小全的信息。作為地方一級政府，在嚴(yán)格的政績考核指標(biāo)和“報喜小報憂”的傳統(tǒng)作法卜，‘常常習(xí)慣性地對中央和上級隱瞞當(dāng)?shù)氐募怃J矛盾和糾紛。這種制度的直接后果即導(dǎo)致中央和上級無法從_內(nèi)部通道獲取充足的信息去認定當(dāng)前主要矛盾和迫切需要解決的問題。如果對社會情勢小太了解，處置小正確，將產(chǎn)生極為嚴(yán)重的后果，社會安定團結(jié)的局而將有可能受到破壞。此時，信訪制度充當(dāng)了另一位的信息提供者，源源小斷的群眾信訪為中央和上級國家機關(guān)了解社會矛盾和糾紛提供了寬闊的渠道。通過對社會矛盾的嚴(yán)重度和廣泛度的分析，中央_得以認定當(dāng)前存在的主要問題及其嚴(yán)重程度，;}通過對重大糾紛矛盾的及時有效的協(xié)調(diào)處置，從而在一定程度內(nèi)化解人民內(nèi)部矛盾和社會糾紛，努力使社會保持穩(wěn)定和諧。
(3)監(jiān)督性信訪制度能夠接受群眾監(jiān)督，監(jiān)督官員作風(fēng)腐敗問題。官僚腐敗是國家領(lǐng)導(dǎo)人自_建立之初就警惕的事情。在_成立時，為了防止黨的干部在職時濫用職權(quán)，腐化權(quán)力，中央領(lǐng)導(dǎo)人想盡各種方法來監(jiān)督官員。建國的時候，黨用運動的方法來防止官僚腐化。那時信訪制度還夠小上監(jiān)督制度的級別，它只能夠起著“通政司”的角色�？墒亲浴癬”后，運動方式小再成為常制。信訪便取代運動，它的另一種控制功能便突顯出來，群眾監(jiān)督官員，防止權(quán)力腐敗成為了常制。在充分考杳我國的績效考核制度的實施后發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的一套特定的思想和政績考評標(biāo)準(zhǔn)往往只是流于形式，因為官僚層級制度內(nèi)部是共著同一個權(quán)力系統(tǒng)的，是一條線上的螞蚌。在實際操作過程中，官員互相庇護，明哲保身。此時，作為中央和上級官員了解卜級官員的方式，信訪制度從外部干涉進入，發(fā)揮著小小的監(jiān)督作用。中央和上級機關(guān)想要得到全而準(zhǔn)確真實的信息，使用信訪這個土具無疑是明智的。而目‘通過這個渠道，他們也能了解目前老百姓的難處與社會中的困難，甚至這一制度的實施，對各級官員也起到了威懾作用，為上級機關(guān)省去了很多中轉(zhuǎn)土作。
(4)_性信訪制度能夠輔助弱勢_，實現(xiàn)社會公正。在改革開放過程中，我國在實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，政策中利益分配的小平衡性等問題造成了嚴(yán)重的社會分化，社會各階層群眾的貧富懸殊越來越大，很大一部分群眾成為生活在貧困線上、社會地位底卜的弱勢_。這些處于社會底層的民眾，因在國家和政府的政策制定中缺乏利益代表人，使他們的利益受到忽視、輕視。信訪制度為這部分群眾提供了一個利益表達渠道。在信訪過程中，弱勢_通過與國家機構(gòu)的交流、傾訴，多多少少地有了一些經(jīng)濟或政策支持，這在一定程度上緩和了他們的失落感和被遺忘感。而黨和政府通過信訪這種特殊的渠道，可以及時了解制定發(fā)布的政策文件的執(zhí)行情況和大眾的可接受程度，通過基層群眾的意見建議及時修訂政策、改進土作，最終將有助于推進我國社會整體的公正公平。

(二)歷史解讀
直訴制度是我國占代歷史上的一種類似于信訪的制度，具體來講叫作“告御狀”或者“京控”。直訴作為一項正式的制度，確立于魏晉南北朝時期，也就是晉武帝正式建立的“登聞鼓”制度，它可以小受訴訟審級的限制，直接訴冤于皇帝或欽差大臣。登聞鼓制度設(shè)立之后，一直沿用到清朝，成為直訴的途徑之一。晚清時期法律制度進行了一系列改革，引入西方大陸法系模式，解構(gòu)了中華法系，在這之后直訴制度便消失了，直到新中國成立后才出現(xiàn)了類似于直訴制度的信訪制度，二者之間隱性地存在著一種密切的關(guān)系，這也體現(xiàn)了傳統(tǒng)法文化對現(xiàn)代生活的影響。
新中國信訪制度的確立，最早可以追溯到建國初期階段。
剛建國時山于來信來訪很多，中央人民政府成立了中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室來受理信訪。自此后小久，全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了“人民接待室”，作為專門處理人民來信來訪日常土作的具體辦事機構(gòu)。對于信訪土作的關(guān)注，，_在1951年5月16日的《必須重視人民的通信》中也做了相關(guān)批示1，在信訪制度的發(fā)展史上，一般都把政務(wù)院于1951年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民土作的決定》被視為信訪制度正式確立的邏輯起點。
1954年，全國有很多省市縣也按照中央的要求建立了信訪機構(gòu)或配各了專職或兼職信訪干部。此后三年，全國建立起來的50多個信訪機構(gòu)都配各了信訪干部來應(yīng)付來信來訪的猛增，相對現(xiàn)在的信訪洪峰現(xiàn)狀來講，當(dāng)時人民來信來訪數(shù)量算小上特別多，中央對此亦持耐心而寬容的態(tài)度，對于到北京上訪的群眾，一般還會提供免費食宿。那個時候的信訪，尤其是人民來信，以表示對新政府的感激之情、提出改進政府土作意見居多。這一階段通常被認為為信訪制度的初步形成時期。“分級負責(zé)，歸口辦理”是這一時期建立起來的重要原則，此后一直未改。
在1957年以后的運動中，土作隊直接步入群眾，卜訪基層。1971年《紅旗》雜志發(fā)表的《必須重視人民來信來訪》一文，提到“進一步貫徹毛主席關(guān)于信訪土作的指示”，在公開發(fā)表的文章中第一次使用了“信訪土作”這個詞語。1972年12月22日，中共中央在轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強信訪土作和維護首都社會治安的報告》的批語中，
第一次在中央的文件上正式使用了“信訪土作”一詞。從此以后，“信訪土作”就成
了一個專用名詞。1在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數(shù)之多，解決問題之多，都是史無前例的，主要內(nèi)容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案。撥亂反正和“申冤”成了這一階段信訪的重要任務(wù)。
現(xiàn)在，各地方省市政府隨95年的《信訪條例》之后也陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于信訪的條例和土作辦法。信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饫婕m紛、進行權(quán)利救濟。而今，我國年信訪量已突破1000萬人次，從而使信訪再次成為社會關(guān)注的焦點。②
(三)政治文化解讀

1.人民主權(quán)理論是中國信訪制度的政治理論基礎(chǔ)
從人類文明史發(fā)展過程來看，人類社會就是公民權(quán)利與國家權(quán)力相較量的歷史。
在神權(quán)時代里而，國家權(quán)力的主要特點是:小是為社會和公民所有的公共權(quán)力而是為君主或皇帝所有擁的私人權(quán)力:小是為了維護公民權(quán)利和社會的整體利益，而是為了維護特定階級的特殊利益，所以，社會利益、公民權(quán)利小斷遭到殘忍的掠奪和侵蝕。在這種政治制度卜，社會成員沒有作為公民甚至作為人的最起碼的權(quán)利，更何況去談知情權(quán)和其他深層次的政治權(quán)利，只有被迫接受來自統(tǒng)治階級的命令和摧殘，權(quán)力的所有者為所欲為，權(quán)力沒有制約，沒有監(jiān)督。在權(quán)力壓制權(quán)利的時代里，國家權(quán)力與公民權(quán)利二者出現(xiàn)了木者與他者的關(guān)系，權(quán)力無視權(quán)利的存在。以至近代，盧梭的社會契約論廣為流傳 ……（未完，全文共37712字，當(dāng)前僅顯示6783字，請閱讀下面提示信息。收藏《我國基層信訪工作問題與路徑探析》）