論文：政府績效評估的群眾滿意度標準研究

目錄/提綱：……
（一）問題的提出
（二）概念分析
3、群眾滿意度群眾滿意度指群眾對政府績效的滿意程度
（三）研究現(xiàn)狀
（四）研究方法和分析框架
一、政府績效評估應以群眾滿意度為基本標準
（一）政府的本質屬性要求政府績效評估應以群眾滿意度為基本標準
（二）政府績效評估的特性要求其應以群眾滿意度作為評估基本標準
（三）不斷推進政治民主化的要求也決定了政府績效評估應以群眾滿
二、群眾滿意度標準的構成要素
（一）廉潔狀況滿意度
（二）工作效率滿意度
（三）環(huán)境狀況滿意度
（四）受益程度滿意度
4、稅負水平政府所花的錢，主要來自稅收
（五）經(jīng)濟管理滿意度
（六）市場監(jiān)管滿意度
1、法規(guī)的完善程度政府管制的重要手段是行政立法，發(fā)布規(guī)章
（七）政務公開滿意度
三、群眾滿意度的測評體系
（一）測評機構
（二）測評方法
（三）測評程序
四、測評群眾滿意度應注意的問題
（一）信息公開，讓群眾充分了解
（二）把握好主要公眾評價與次要公眾評價的關系
（三）把握好局部性評價與全局性評價的關系
（四）把握好現(xiàn)實評價與歷史評價的關系
一、專著
二、論文
（三）不斷推進政治民主化的要求也決定了政府績效評估應以群眾滿意度為基
……

論文：政府績效評估的群眾滿意度標準研究

引 言
（一）問題的提出
在西方國家，以政府為對象的大規(guī)�？冃гu估始于 20 世紀 70 年代。
1973 年，美國尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”，依據(jù)這一方案，有關部門擬訂了三千多個績效指標，由勞工統(tǒng)計局對各個政府部門的工作績效進行統(tǒng)計分析。20 世紀 80 年代，政府績效評估在許多西方國家得到了極大的重視。英國在這方面起了帶頭作用：從 1979 年開始的“雷納評審”到 1991 年的“公民憲章”和“質量競爭”運動等，都推動了績效評估的廣泛應用和評估技術的成熟。1993 年，美國政府頒布了《政府績效和結果法》�？肆诸D政府依此制定了一個雄心勃勃的十年計劃，要求所有聯(lián)邦機構發(fā)展和使用績效評估技術，并向公眾通報各自的績效狀況。
除英、美之外，荷蘭、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭等國家都引進實施了政府績效評估。
目前，政府績效評估已成為各國公共管理學界和民眾普遍關注的熱點問題，政府績效評估意義重大，能夠促使政府治理更為公開、更為科學并更具責任意識，然而政府績效評估極其復雜，尤其是標準問題更是眾說紛紜、莫衷一是。而我國的績效評估研究剛剛起步，還很不完善，研究方法上仍然存在很大的局限性，仍以定性描述為主，缺少定量化的測量和評價工具；只有高度抽象的原則，缺乏相關性、針對性和可操作性。因此，尋找績效評估的根本標準無疑具有重大的理論和現(xiàn)實意義。本文試圖以政治思想家的理論、我們黨的宗旨、我們國家的性質為依據(jù)，來構建我國的績效評估標準，并使其具有可操作性。

（二）概念分析
社會科學本身的特點決定了它不象自然科學那樣有統(tǒng)一、精確的概念，許多專家學者也認為無須為其規(guī)定統(tǒng)一的概念，但是為了便于說明問題，本文還是對文中所使用的主要概念做了界定，以利于文章表達的思想更清楚、明白。

1、政府績效評估
西方學者主要從效率和公共責任兩方面來定義政府績效評估。
詹姆斯·Ｑ·威爾遜認為：政府績效評估意味著這樣一種制度設計:在該制度框架下以取得的結果而不是以投入要素作為判斷政府公共部門的績效標準。
奧斯本與蓋布勒認為：政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織,謀求有使命感的政府;就是改變以過程為導向的控制機制,謀求以結果為導向的控制機制。
1993 年美國《國家績效評論》把政府績效評估界定為政府官員對結果負責,而不僅僅是對過程負責;其目的在于充分發(fā)揮公務員的積極性和主動性,以便他們對結果負責,而不再僅僅是對規(guī)則負責。因此,對政府公共部門內部管理的改革與完善來說,績效評估所體現(xiàn)的公共責任機制為:既要放松具體的規(guī)制,又謀求結果的實現(xiàn);既要提高公務員的自主性,又要保證公務員對公眾負責、對結果負責;既要提高政府行政的效率與管理能力,又要切實保證政府管理的質量。
庫普爾把政府績效評估定義為一種市場責任機制。其含義概括為:一是“經(jīng)濟學的效率假設”;二是“采取成本—收益的分析方式”;三是“按投入和產(chǎn)出的模式來確定績效標準,注重對產(chǎn)出的評估”;四是“以顧客滿意為基礎來定義市場責任機制。這種定義方法是把公民視為消費者”。因此,政府績效評估這種市場責任機制就是消費者對公共服務的直接控制和選擇,政府公共部門對消費者負責。沒有消費者的選擇就難以形成市場機制,就不能激發(fā)公共服務供給者的競爭,最終也就難以形成公共責任機制。
政府績效評估具有使政府職能進一步具體化、使制度轉化為現(xiàn)實秩序的性質。每一個績效評估都是指向某一級政府或某一個政府部門所具有的特殊職能。因此,任何一種績效評定都會有自己的評估指標體系、評估項目劃分與績效等級劃分標準。這個指標體系所包含的量的規(guī)定性,即政府在其職能范圍內做了多少(是不是職能范圍內應做的事都做了)和質的規(guī)定性,即政府是如何提供公共服務的、提供公共服務的結果如何(是否符合職能的規(guī)定性,符合公眾的要求),兩方面內容都是政府職能的具體化或具體體現(xiàn)。政府職能是一種制度的規(guī)定性,績效評估就是使制度轉化為具體的管理行為、管理秩序和社會生活秩序過程中的一種評判、控制和監(jiān)督。
從本文寫作的角度出發(fā)，綜合各位學者的觀點，筆者認為：政府績3效評估就是對政府公共部門的工作效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面的分
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克的說法就是:“我們有理由斷定_的一切和平的起源都是基于人民的同意。”①人民主權理論雖然是資產(chǎn)階級在反對封建地主階級的斗爭中提出來的，但在我國憲法中也得到了全面體現(xiàn)。

2、盧梭的社會契約論認為，建立在全體一致同意的契約基礎之上的
共同體，是“一個道德的與集體的共同體，”②它代表著每一個訂約者的個人，組成共同體的成員數(shù)目就等于贊同契約的所有的票數(shù)，“而共同體就以這同一行為獲得了它的統(tǒng)一性、它的公共的大我，它的生命和它的意志。
這一由全體個人的結合所形成的公共人格，以前稱為城邦，現(xiàn)在則稱為共和國或政治體”。
③基于全體一致同意的社會契約，可以用下列詞句概括，即“我們每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導之下，并且我們在共同體中接納每一個成員作為全體之不可分割的一部分。”④盧梭認為，通過社會契約建立民主的共和國之后，一方面，人民建立了一個集體的強大的力量—“大我”，來保障每個公民—“小我”的人身和生命的安全及_平等；另一方面，每個締約者都是國家的主權者和立法者，他們既是統(tǒng)治者，又是被統(tǒng)治者，他們自己統(tǒng)治和管理著自己，這時人們才真正進入了社會狀態(tài)。他主張的是人民應當成為社會的主人，政府應當是為人民服務的。

3、中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)立以來，也一直把全心全意為人民服務作為黨的
根本宗旨。黨章中明確規(guī)定：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上。
黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾。黨風問題、黨同人民群眾聯(lián)系問題是關系黨生死存亡的問題。黨堅持不懈地反對腐敗，加強黨風建設和廉政建設�！闭驗槲覀凕h無論在民主革命時期還是在社會主義建設時期，都堅定不移地堅持這個根本宗旨，從而得到了人民群眾的衷心擁護和愛戴。不管遇到多么大的風浪和考驗，不管遇到多么大的困難和曲折，我們黨都能戰(zhàn)勝困難和渡過難關，不斷取得勝利。這是一條歷史經(jīng)驗。在新的歷史條件下，我們要實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，就必須充分調動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，這是社會主義事業(yè)取得新的偉大勝利的力量之源�！吨泄仓醒腙P于完善社會主義市場經(jīng)濟_若干問題的決定》指出：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展�！币匀藶楸臼强茖W發(fā)展觀的本質和核心。發(fā)展歸根結底都要著眼于人，著眼于對人日益增長的物質和精神的，以及自身發(fā)展需要的滿足。堅持以人為本就是堅持以人民為本。堅持以人為本，要求各級政府高度重視和充分發(fā)揮人的主體性作用，最廣泛最充分地調動一切積極因素，最大限度地發(fā)揮人的聰明才智、人的主動性和創(chuàng)造性，在全社會造成尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的制度和氛圍，放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，以利于發(fā)展，以造福于人民。我國各級政府都是由黨領導的，黨的宗旨、路線、方針、政策決定了政府的決策及行政行為都是以人民利益為出發(fā)點并為人民服務的。
責任是行_的核心，及時解決人民群眾迫切需要解決的問題，為百姓創(chuàng)造一個和諧的生存發(fā)展環(huán)境，是各級政府義不容辭的責任。政府只有從群眾利益出發(fā)，為群眾辦實事、好事，群眾才會滿意、才會擁護政府。
我們黨和政府要實現(xiàn)自己的路線、方針和政策，保持國家的長治久安和穩(wěn)定繁榮也不得不依靠人民群眾的擁護與支持。_說：“人民擁護不擁護，贊成不贊成，滿意不滿意，答應不答應”應作為我們黨工作的出發(fā)點。
_說：“黨來自于人民，植根于人民，服務于人民�！薄爸挥腥嗣�，才是我們工作價值的最高裁決者�！盻說：“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”。_在 2004 年 8 月 31 日出席“人民滿意的公務員”表彰大會時說：“對政府和公務員來說，最高的評價標準是人民滿意不滿意，人民滿意就是最高的獎賞”。
由上可知：既然政府是人民的政府，政府是為人民服務的，必須對人民負責，而政府是否對人民負責，就需要人民群眾作出最終評價，如果人民不能評價政府的績效，那么就很難知道政府是否對人民負起了責任。所以人民對政府績效的滿意與否也就成為政府績效評估的基本標準。

（二）政府績效評估的特性要求其應以群眾滿意度作為評估基本標準
政府績效評估具有客觀性和復雜性，這些特性都要求政府績效評估應以群眾滿意度作為基本標準。

1、政府績效評估的客觀性要求其應以群眾滿意度作為評估基本標準
傳統(tǒng)的績效評估都是由政府組織內部進行評估，而評估的機構—黨委組織部門和政府人事部門的工作經(jīng)常受到上級領導意志的影響，這又必然影響評估的客觀性，進而影響評估的效果。盡管大部分民眾確實不具備測評的專業(yè)知識，但作為政府的被管理人，他們更能深切地體會到政府管理活動的缺陷在哪里，哪些指標才是他們最在乎的，哪些方面使他們不能滿意。從這個意義上講，民眾提供的不是專業(yè)知識，而是他們最直白的需要，而這些直白的需要，恰恰是政府最容易忽視的東西，也是現(xiàn)代政府建設中最有待加強的方面。由此可以發(fā)現(xiàn)，改善政府績效評估現(xiàn)狀，重要的是轉換觀念，打破官本位的慣性思維，樹立公民取向的績效觀，即評價政府績效的參照系是公民而不是政府及其工作人員。政府管理所追求的節(jié)儉、效率、效益、服務質量、公民滿意度等，都應該從公民的立場和角度來看待，而不是站在政府自身的立場。民本主義的績效觀是有效開展政府績效評估的必要條件。
單一的、自上而下的以政府部門為主導的評估容易導致評估流于形式，評估結果失真，上級領導滿意而群眾不滿意，相反卻損害了政府的形象。如果評估的指標數(shù)字都由政府來填寫，其數(shù)據(jù)的可靠性難以令人信服。
即便不是政府自己填寫而是來自社會調查，如果調查的主持方仍是政府部門的話，還將陷入“自我評卷”的怪圈。
所以說，只有讓廣大人民群眾參與評估，以群眾滿意度作為評估的標準，評估的結果才更真實、公正、可靠。

2、政府績效評估的復雜性要求其應以群眾滿意度作為評估基本標準
傳統(tǒng)的績效標準主要包括經(jīng)濟標準、效果標準、效率標準和公平標準。
經(jīng)濟標準是指投入到管理項目中的資源水準。經(jīng)濟標準關心的是投入的項目，以及如何使投入的項目作最經(jīng)濟的利用。換句話說，經(jīng)濟標準要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務。但是經(jīng)濟標準并不關注服務的品質問題。
效果標準指公共決策執(zhí)行的結果與影響。它包括政府行政所產(chǎn)生的直接效果、超出原定目標之外通過波及作用產(chǎn)生的附帶效果、出于意料之外的意外效果、雖然沒有顯露但可以預料潛在效果、能促進人們思想觀念的意識性效果等。運用效果標準實施評價時，評價主體必須明確三個方面：
一是政府行政目標的實現(xiàn)程度，即預定目標是否實現(xiàn)或多大程度實現(xiàn)？政府行政所針對問題是否得到解決或解決的程度如何？二是政府行政的綜合效果，包括直接效果和間接效果、正面效果和負面效果、經(jīng)濟效果和社會效果及已收到的效果和潛在效果。三是政府行政所產(chǎn)生的社會影響，包括對社會政治、經(jīng)濟、文化等方面的正面和負面影響、直接和間接影響等。
效率標準指政府行政中資源投入量與所獲得效果之間的比例標準，通常以單位成本能取得的最大效果或單位效果所需要的最低成本為評價形式。效率標準與效果標準的區(qū)別在于，效果標準關心的是政府行政的既定成效，效率標準關心的是如何以最小的投入實現(xiàn)政府行政目標。效率標準涉及的具體問題有：一是政府行政的資源投入量是多少；二是效益，即政府行政所收到的效果；三是對投入和產(chǎn)出進行比較，以政府行政做出評價。
政府本身的性質決定了政府要興辦許多社會公益事業(yè)，而社會公益事業(yè)是根本不能用投入產(chǎn)出效率標準來衡量的，所以效率標準只能作為政府績效評估的一個方面，而不宜作為績效評估的基本標準。效果標準只注重政府行政的效果，沒有涉及政府投入產(chǎn)出的效率關系，忽視了政府也應該講求效率的一面，所以也不能作為政府績效評估的基本標準。
公平標準是指以社會公平作為衡量績效的標準，它關心的主要問題在于“接受服務的_或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢_是否能夠享受到更多的服務。因此，公平標準通常是就接受公共服務的_和個人所質疑的公正性而言，通常無法在市場機制中加以界定出來，所以公平的標準相當難以衡量。
以群眾的滿意程度來評估政府績效能夠體現(xiàn)效果標準，因為群眾作為政府的被管理者、被服務人，他們能直接感受到他們需要政府解決的困難和問題是否得到了解決，解決的程度如何，他們既能感受到政府行政的正面效果，也能感受到政府行政的負面效果及經(jīng)濟效果和社會效果；以群眾的滿意程度來評估政府績效也能夠體現(xiàn)經(jīng)濟及效率標準，因為政府興辦的各項事業(yè)都是由人民群眾直接參與的，只有他們才能親身感受政府興辦的各項事業(yè)是節(jié)約還是浪費，投入產(chǎn)出的比率是高還是低，在與政府交往的過程中，他們也能深切地感受到政府部門的工作效率如何；以群眾的滿意程度來評估政府績效還能最大限度的體現(xiàn)社會的公平公正，廣大人民群眾都能夠參與評估政府的績效，這本身就體現(xiàn)了社會的公平公正，所以群眾滿意度可以作為政府績效評估的基本標準。

（三）不斷推進政治民主化的要求也決定了政府績效評估應以群眾滿
意度為基本標準民主是人類政治文明發(fā)展的目標。民主雖然是個多義詞，但是，就其基本含義而言，民主主要是指國家的政治制度。作為一種國家政治制度，民主的本意是大多數(shù)人的統(tǒng)治。而這種大多數(shù)人的統(tǒng)治，并不意味著社會中大多數(shù)成員都要成為統(tǒng)治者，即使在最直接的民主制度中也不可能做到這一點。民主所說的大多數(shù)人的統(tǒng)治，僅僅是指少數(shù)人的執(zhí)政要在大多數(shù)人的真正同意和委托下進行，并且受到大多數(shù)人的有效制約和監(jiān)督。因此，民主所要解決的核心問題，一是公共權力的來源問題，二是公共權力的制約和監(jiān)督問題。首先，在公共權力的來源上，民主強調的是使大多數(shù)人能夠有效地干預少數(shù)國家權力行使者的構成，即少數(shù)國家權力行使者由什么樣的人組成，必須取決于大多數(shù)人的意志。其次，在公共權力的制約和監(jiān)督上，民主強調的是當國家權力行使者被選擇出來之后，大多數(shù)人仍然能夠保持對他們的支配和控制，包括對他們的監(jiān)督、制裁和罷免。由此可見，民主是社會產(chǎn)生國家權力、制約國家權力的惟一途徑，是社會大多數(shù)成員決定、支配和控制少數(shù)人行使國家權力的主要方式。民主的這一特征，決定了它必然要成為人類政治生活的焦點，成為千百年來一代又一代人憧憬和追求的政治理想。
用人民滿意度標準來評估政府的績效，無疑將會對政府組織起到監(jiān)督和制約作用。這樣才能充分發(fā)揚民主，才能使人民群眾思想解放、心情舒暢、精神振奮，才能使人民群眾以主人翁的責任感對待國家建設，并以極大的熱情和無私的奉獻精神，投入到國家的各項事業(yè)之中。從而，推動國家各項建設事業(yè)的迅速發(fā)展。正如列寧所說：“生氣勃勃的、創(chuàng)造性的社會主義是由人民群眾自己創(chuàng)立的。”①用人民滿意度來評價政府績效才能真正體現(xiàn)人民的國家主人翁地位，從而真正激發(fā)出人民群眾中蘊藏著的無限創(chuàng)造力和無窮無盡的智慧，也才能使民主得到充分發(fā)揚。

二、群眾滿意度標準的構成要素
群眾滿意度的構成要素極為復雜，西方國家近年實行的顧客導向的政府改革，是借鑒企業(yè)的顧客滿意度而實行的，所以要了解群眾滿意度首先應了解企業(yè)的顧客滿意度和政府的基本職能。
顧客對企業(yè)的滿意度有四大要素，依次為商品質量及可靠性、商品吸引力、售后服務、維護費用。顧客對企業(yè)的滿意度既受事實因素的影響，如產(chǎn)品的價值、產(chǎn)品的質量、企業(yè)的服務水平，也包括顧客的感情因素，如對企業(yè)的信任和理解等。
群眾對政府的滿意度因政府的性質和職能的復雜性決定了群眾滿意度不象企業(yè)的顧客滿意度那么簡單，但是群眾對政府績效滿意度的構成要素與政府職能密切相關。世界銀行在其 1997 年的發(fā)展報告中，認為有五項基礎性的任務處于每個政府使命的核心地位。它們是：建立法律基礎；保護非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務與基礎設施；保護承受力差的階層；保護環(huán)境。概括起來，政府的基本職能主要有以下幾方面：提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎結構，即政府為市場經(jīng)濟的運作提供基本必須的制度、規(guī)則及框架；組織各種各樣公共物品和服務的供給，典型的公共物品包括：國防、基礎研究、道路及橋梁、導航設施、災害控制、交通管制系統(tǒng)以及其他基礎結構；共有資源和自然資源的保護；社會沖突的調整和解決；保護并維持市場競爭；收入和財產(chǎn)分配的調節(jié)；宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。
因群眾對政府的績效評價應在政府職能以內來進行評價，所以群眾滿意度的要素基本包括七大方面：廉潔狀況滿意度；經(jīng)濟管理滿意度；受益程度滿意度；工作效率滿意度；環(huán)境滿意度；市場監(jiān)管滿意度；政務公開滿意度。

（一）廉潔狀況滿意度
從根本上說，“現(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，但是，現(xiàn)代化過程卻滋生著dong luan”。
①這一方面是由于社會流動性加速、經(jīng)濟利益多元化和人們政治要求提高造成的，另一方面也是由于政府中產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，引起人民的不滿和反抗。
西方國家的學者曾得出一個結論：一個國家經(jīng)濟結構、社會狀況劇變的階段，也是官場最容易滋生腐敗的階段。18 世紀的英國、19 世紀的美國、20 世紀中葉的新加坡及中國的香港，官場都是相當腐敗的。聯(lián)合國對 107個國家的情況進行調查之后，得出一個結論：一個國家人均收入在 265 美元至 1000 美元時期是社會劇烈變革的階段，也是社會經(jīng)濟、思想狀態(tài)變化最大的階段，是政府腐敗多發(fā)期。目前的中國社會形勢正是“老百姓普遍認為腐敗、下崗失業(yè)和農(nóng)民負擔過重是影響中國穩(wěn)定的三大突出問題�！雹佟包h內中高級黨政干部都一致認為，目前是中國腐敗最嚴重的時期”②腐敗極易帶來政府管理成本的增加，引起民眾的不滿與反抗，破壞_，也不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。
所以政府的廉潔狀況將極大的影響著人民對政府績效的滿意程度。作為政府外部的群眾通常會從腐敗案件發(fā)生率、機關工作作風、案件查辦力度、行政執(zhí)法規(guī)范程度、領導干部廉潔自律狀況等方面來判斷政府部門在群眾心目中是廉潔的還是腐敗的。

1、腐敗案件發(fā)生率
腐敗案件發(fā)生率＝腐敗案件查處數(shù)量÷腐敗實際數(shù)量。因為在現(xiàn)實中被曝光和查處的腐敗案件只是實際所發(fā)生的腐敗的“冰山一角”，只占腐敗實際數(shù)量的一部分，它只能反映社會反腐敗的努力程度，而不能準確說明腐敗的實際程度。在操作中，往往只能根據(jù)案件查處率或者腐敗黑數(shù)（已發(fā)生而未被查處的腐敗數(shù)量）來反向推測實際腐敗數(shù)量。即：腐敗實際數(shù)量＝腐敗案件查處數(shù)量＋腐敗黑數(shù)。
③改革開放以來，紀檢監(jiān)察機關、檢察機關每年查辦 ……（未完，全文共43434字，當前僅顯示7812字，請閱讀下面提示信息。收藏《論文：政府績效評估的群眾滿意度標準研究》）