淺析我國行政復(fù)議與行政訴訟之脫節(jié)現(xiàn)象

目錄/提綱：……
一、行政復(fù)議受案范圍與行政訴訟受案范圍的脫節(jié)
二、當(dāng)事人資格認(rèn)定上的脫節(jié)
三、行政復(fù)議審查范圍與行政訴訟審查范圍的脫節(jié)
四、行政復(fù)議與行政訴訟在法律適用上的脫節(jié)
五、復(fù)議終局裁決與司法終審的脫節(jié)
……

淺析我國行政復(fù)議與行政訴訟之脫節(jié)現(xiàn)象


［摘 要］本文從行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍、當(dāng)事人資格認(rèn)定、審查范圍、法律適用、復(fù)議終局裁決與司法終審五方面的脫節(jié)現(xiàn)象進(jìn)行分類分析，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的行政復(fù)議與行政訴訟不銜接的問題，提出從立法的層面修訂完善《行政復(fù)議法》及出臺(tái)行政復(fù)議法和行政訴訟法相關(guān)司法解釋兩方面解決之道。
［關(guān)鍵詞］行政復(fù)議 行政訴訟 脫節(jié)現(xiàn)象

我國的行政復(fù)議制度最初是以行政訴訟制度的配套制度建立起來的，作為這一制度建立標(biāo)志的《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》在立法上基本保持了一致，但是，由于立法上的限制，這一制度在實(shí)施中并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，新的《行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施從立法上改變了這一狀況，它標(biāo)志著我國的行政復(fù)議制度的日趨成熟與完善，但也正是由于它在立法上擺脫了《行政訴訟法》的影響和束縛，導(dǎo)致《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》在很多制度的設(shè)定方面不能相互銜接，存在著相互脫節(jié)現(xiàn)象。如行政復(fù)議的受案范圍與行政訴訟受案范圍上的脫節(jié)、當(dāng)事人資格認(rèn)定上的脫節(jié)、行政復(fù)議審查范圍與行政訴訟審查范圍上的脫節(jié)、行政復(fù)議與行政訴訟在法律適用上的脫節(jié)和復(fù)議終局裁決與司法終審的脫節(jié)等。本文試從上述行政復(fù)議與行政訴訟在制度方面的脫節(jié)現(xiàn)象進(jìn)行分類評(píng)析。
一、行政復(fù)議受案范圍與行政訴訟受案范圍的脫節(jié)
一是體現(xiàn)在具體行政行為方面。行政復(fù)議的受案范圍要
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，但它仍然依照《憲法》的基本原則及現(xiàn)代民主制度的基本理念建立起來了，因此，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍并沒有實(shí)質(zhì)性的法律障礙。《行政復(fù)議法》將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，這就使得在立法上承認(rèn)了抽象行政行為違法侵權(quán)的現(xiàn)實(shí)可能性，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)的抽象行政行為侵害了行政管理相對(duì)人權(quán)益，只靠行政復(fù)議上的救濟(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樾姓䦶?fù)議在一定程度上仍然是“自己作為自己案件的審判官”，所以，它的公正性同樣應(yīng)當(dāng)接受司法的最終檢驗(yàn)。
二、當(dāng)事人資格認(rèn)定上的脫節(jié)
1.行政復(fù)議中對(duì)申請(qǐng)人資格的認(rèn)定與行政訴訟中對(duì)原告資格的認(rèn)定不一致。根據(jù)《行政復(fù)議法》第2條和第6條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織（申請(qǐng)人）認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政復(fù)議，行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格僅限于具體行政行為的相對(duì)人，這與《行政訴訟法》第十一條中關(guān)于原告資格的規(guī)定基本上是一致。實(shí)踐過程中，有時(shí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不光僅僅侵害了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，有時(shí)也會(huì)侵害與具體行政行為具有利害關(guān)系人的權(quán)益，針對(duì)這一實(shí)踐現(xiàn)象，最高法院關(guān)于行政訴訟法的司法解釋在其第12條中明確的規(guī)定了“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，這樣的話，關(guān)于當(dāng)事人資格的認(rèn)定，行政復(fù)議與行政訴訟就出現(xiàn)了差異，導(dǎo)致對(duì)于同一具體行政行為按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定相對(duì)人可能無權(quán)提起復(fù)議，而按照最高人民法院的司法解釋他又可能有權(quán)提起訴訟。此外，最高人民法院的司法解釋還進(jìn)一步明確了一些特殊的行政糾紛的原告資格，比如，同案原告為5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟，在指定期限內(nèi)未選定的，人民法院可以依職權(quán)指定，這一規(guī)定解決了行政訴訟中集團(tuán)訴訟的訴訟代表人的資格及其產(chǎn)生辦法；再如，聯(lián)營企業(yè)、中外合資、或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的，均可直接以自己的名義提起訴訟；非國有企業(yè)被注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，除該企業(yè)可以提起訴訟外，其法定代表人亦可提起訴訟；股份制企業(yè)的股東大會(huì)、股東代表大會(huì)、董事會(huì)等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的，可以企業(yè)名義提起訴訟等等，這些規(guī)定都是行政復(fù)議制度尚未明確的內(nèi)容。要保持行政復(fù)議與行政訴訟的協(xié)調(diào)，行政復(fù)議制度就必須吸收行政訴訟制度中的這些有益的規(guī)定，兩者在制度設(shè)計(jì)上要做好銜接，防止脫節(jié)。
2.行政復(fù)議被申請(qǐng)人與行政訴訟被告資格認(rèn)定的不一致。在我國，代表國家行使行政職權(quán)、作出具體行政行為的主體除行政機(jī)關(guān)外，還包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織，因此，在行政復(fù)議中，它們應(yīng)是當(dāng)然的被申請(qǐng)人，在行政訴訟中，它們是當(dāng)然的被告。但是，細(xì)讀《行政復(fù)議法》第6條，就會(huì)發(fā)現(xiàn)所有的行政復(fù)議案件都是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的，法律、法規(guī)授權(quán)的組織其被申請(qǐng)人的資格沒有明確。因此，在實(shí)踐中有的復(fù)議機(jī)關(guān)就將法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行為侵害相對(duì)人的復(fù)議案件拒之門外，雖然行政復(fù)議法沒有明確針對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為可以提起復(fù)議，但是，《行政復(fù)議法》第15條第（1）款第3項(xiàng)中有關(guān)于對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的管轄的規(guī)定。復(fù)議范圍是管轄的前提，既然復(fù)議范圍沒有明確規(guī)定法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為可以申請(qǐng)復(fù)議，那么管轄的條款就有可能虛置。對(duì)于同樣的問題，最高法院的司法解釋則解決了它，該解釋第1條明確規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院的受案范圍”，這一規(guī)定將法律、法規(guī)授權(quán)的組織涵蓋在被告的范圍之中。
三、行政復(fù)議審查范圍與行政訴訟審查范圍的脫節(jié)
1.對(duì)具體行政行為的合法性審查方面。盡管《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》都規(guī)定了對(duì)具體行政行為的合法性審查。但是，兩者對(duì)合法性中的“法”的認(rèn)識(shí)和理解不一致�！缎姓䦶�(fù)議法》采取廣義解釋，即將非法律形式的規(guī)范性文件也視為“法”，只要具體行政行為適用這些規(guī)范性文件正確，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)視該行政行為合法，反之，若復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為行政行為適用這些規(guī)范性文件錯(cuò)誤，則構(gòu)成行政行為的違法，因此，《行政復(fù)議法》將“適用依據(jù)錯(cuò)誤”作為判斷具體行政行為違法的情形之一。而《行政訴訟法》則對(duì)具體行政行為的法律適用采用嚴(yán)格解釋，即將非法律形式的規(guī)范性文件明確排除在“法”的范圍之外，因此，《行政訴訟法》僅僅將“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”作為判斷具體行政行為違法的情形之一。由于具有法律效力的規(guī)范性文件除了法律、法規(guī)和規(guī)章外，還包括不具有法律形式但事實(shí)上具有法律效力的行政決定、命令、規(guī)定、解釋等等，而且這些規(guī)范性文件數(shù)量極大，在法律意義上，這些非法律形式的規(guī)范性文件能否被視為法律文件呢？錯(cuò)誤適用這些非法律形式的規(guī)范性文件是否構(gòu)成行政行為的違法呢？立法上的這種分歧導(dǎo) ……（未完，全文共7417字，當(dāng)前僅顯示2604字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《淺析我國行政復(fù)議與行政訴訟之脫節(jié)現(xiàn)象》）