公務(wù)員講座：行政處罰法與依法行政

行政處罰法與依法行政
陳斯喜
全國(guó)人大常委法制工作委員會(huì)行政法室副主任

1.回顧我國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)展
1.1我國(guó)行政執(zhí)法現(xiàn)狀
1.1.1法制建設(shè)成果
大家都是來(lái)自行政機(jī)關(guān)的，對(duì)執(zhí)法這方面都有比較多的了解，你們肯定對(duì)這方面也有很多的體會(huì)。我們國(guó)家自從十一屆三中全會(huì)以后，提出要發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制以來(lái)，我們國(guó)家的法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)展。法制建設(shè)的進(jìn)展是多方面的，其中包括立法、執(zhí)法。在執(zhí)法方面，這么多年來(lái)，我們也制定了一系列的法律，其中包括《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》，還有一系列行政管理方面的法律。
1.1.2行政執(zhí)法現(xiàn)狀
但是在1996年以前，我們國(guó)家對(duì)行政處罰一直沒(méi)有一部法律。大家都知道行政處罰這個(gè)行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一個(gè)重要手段，但是長(zhǎng)期以來(lái)我們國(guó)家一直沒(méi)有這樣一部專門規(guī)范行政處罰的法律，特別是在1996年以前�，F(xiàn)在可以說(shuō)情況有所好轉(zhuǎn)，但是也沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)。行政處罰本來(lái)是國(guó)家及行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種必要的手段，但是這幾年來(lái)我們行政處罰比較亂、比較濫的情況非常嚴(yán)重，使這種本來(lái)是對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種手段實(shí)際上已經(jīng)變成了一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。老百姓對(duì)我們一些地方、一些部門存在的亂處罰、濫處罰現(xiàn)象意見(jiàn)非常大，社會(huì)上也有各種各樣的說(shuō)法，比如有的說(shuō)現(xiàn)在什么人戴一個(gè)轱轆就可以上街去處罰。大家在街上、在路上經(jīng)常看到戴各種各樣的袖標(biāo)、或者是徽章、或者是各種各樣的大蓋帽非常多，遍地都是。一個(gè)人在街上走不知道什么時(shí)候就會(huì)有人攔著你，說(shuō)你違法了，處罰你，非常亂�，F(xiàn)在這種情況依然還有，到處都掛著這個(gè)地方禁止停車，違者罰款多少多少，這個(gè)地方禁止亂扔?xùn)|西，隨地吐痰，或者禁止摘花什么的，立個(gè)牌子，違者罰款多少多少。就是說(shuō)什么機(jī)關(guān)、什么部門、什么單位都可以立一個(gè)牌子就可以處罰，很亂。
再一種就是處罰完以后，也不要什么程序，沒(méi)有什么程序要求，說(shuō)罰你多少就是多少，你如果不交，或者是申辯幾句，就說(shuō)你態(tài)度不好，就要加倍處罰，過(guò)去北京也經(jīng)常遇到這種現(xiàn)象。過(guò)去我騎自行車，有時(shí)候可能不注意信號(hào)燈，你也不知道是不是闖了信號(hào)燈，警察一過(guò)來(lái)就攔住你，說(shuō)你違章，罰款。你要說(shuō)：“唉呀！你看我沒(méi)看到，這個(gè)怎么回事”。就說(shuō)你態(tài)度不好，加倍罰款，本來(lái)說(shuō)罰五塊錢，你要申辯幾句，說(shuō)十塊錢，你再說(shuō)幾句二十塊錢。前幾年《焦點(diǎn)訪談》播過(guò)一個(gè)例子，是發(fā)生
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體系來(lái)講我們一般分為七大部門法律，行政法是這七個(gè)部門法中的一個(gè)部門法，行政法里頭又分若干方面，有行政組織方面的法律，有行政程序方面的法律，有行政監(jiān)督方面的法律，那么《行政處罰法》是關(guān)于我國(guó)行政程序方面的一個(gè)法律。
關(guān)于行政程序我們現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的“行政程序法”，許多國(guó)家都有統(tǒng)一的行政程序法，我們現(xiàn)在還沒(méi)有制定出統(tǒng)一的行政程序法，《行政處罰法》只是行政程序法中的一個(gè)單行法律。
1.3行政程序方面的幾個(gè)法律介紹
這里我順便講一講關(guān)于我們國(guó)家行政程序立法方面的一些考慮。《行政處罰法》是我們關(guān)于行政程序中的一個(gè)單行法，也是第一個(gè)關(guān)于行政程序的單行法。除了《行政處罰法》以外，有關(guān)行政程序的、我們已經(jīng)制定的法律還有一個(gè)《行政復(fù)議法》。大家昨天已經(jīng)聽(tīng)到了，國(guó)務(wù)院法制辦的同志也給大家介紹過(guò)了，行政復(fù)議也是行政程序的一個(gè)法律。此外正在制定的還有一個(gè)“行政許可法”。大家知道關(guān)于行政許可方面現(xiàn)在也是很亂的，亂設(shè)許可，什么事情都要許可，把老百姓管的死死的，辦什么事都要發(fā)證，辦一個(gè)事蓋的章一個(gè)又一個(gè)，都蓋不完，每蓋一個(gè)章都要交錢，每年都要年檢，年檢的時(shí)候又要交錢，所以現(xiàn)在行政許可也很亂，所以還要制定“行政許可法”。還有要制定一個(gè)“行政前置措施法”，這個(gè)也正在制定，現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)亂施行政前置也是很難動(dòng)的。行政前置跟行政處罰不一樣，行政處罰是一個(gè)人、一個(gè)公民、一個(gè)企業(yè)他違法以后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的后果，由行政機(jī)關(guān)給他一個(gè)處罰。行政前置是兩種情況，一個(gè)是你違法行為剛發(fā)生，但還沒(méi)有給你做出處罰之前，行政機(jī)關(guān)為了制止違法，防止違法行為進(jìn)一步擴(kuò)大需要采取一些緊急措施、強(qiáng)制手段來(lái)制止違法。還有處罰做出以后，為了保證處罰的執(zhí)行需要采取一些前置措施，這也是行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種必要手段。但是現(xiàn)在濫用前置措施也是很嚴(yán)重的，有一些不需要用前置的時(shí)候也用前置，很隨意。比如大家在北京工作的可能也有一些了解，外地也有這種情況。經(jīng)常在北京街上可以看到拖車在那兒到處轉(zhuǎn)，本來(lái)這個(gè)拖車對(duì)一些違章的（比如你在三環(huán)路，四環(huán)路上，中間你這個(gè)車壞了，停在那里，你不開(kāi)走，堵著別人的車）采取一些緊急措施，把它拖走是必要的，你不把它拖走，拖到邊上去，它就堵在那里就影響交通。但是現(xiàn)在許多情況就不是這樣。上一次我在我住的椿樹(shù)園門口就發(fā)現(xiàn)，那一天不知道有什么活動(dòng)，可能是有人來(lái)參觀這個(gè)椿樹(shù)園，因?yàn)榇粯?shù)園那個(gè)地方也不是交通要道，那個(gè)馬路邊上經(jīng)常就停著一些車也不影響交通，它可能是違章停車，但是違章停車你完全沒(méi)必要給它拖走，你完全可以給它貼個(gè)違章通知單，讓他自己去接受處理，因?yàn)槟菦](méi)有現(xiàn)實(shí)的堵塞交通的危險(xiǎn)，但是拖車它也不管，就給你拉走，因?yàn)槿思乙膊恢�，因�(yàn)榻?jīng)常在那兒停車，我看了，這個(gè)車剛拉走以后，一會(huì)兒又來(lái)一個(gè)車，又停那兒了，他又過(guò)來(lái)拉，那個(gè)拖車就在那里來(lái)回拉，他不管你三七二十一，他拉一輛車，先繳兩百塊錢拖車費(fèi)，以后罰款還要兩百塊錢，拖一輛車就四百塊錢，所以他這個(gè)拖車的有積極性，只要違章他就拖，所以經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況。本來(lái)這是一種前置措施，作為前置措施它只能是在迫不得已下才使用的一種手段，但是現(xiàn)在他就把這種前置措施當(dāng)作一般的手段來(lái)使用，就是亂前置，這也是現(xiàn)在執(zhí)法中的一個(gè)很大的問(wèn)題，所以行政程序方面還要制定行政前置措施法。
還有現(xiàn)在亂收費(fèi)也很嚴(yán)重，亂收費(fèi)屢禁不止，中央也是三令五申制止亂收費(fèi)，但是這個(gè)問(wèn)題一直得不到解決。所以還要制定一個(gè)“行政收費(fèi)法”。
這是我們要制定的行政程序方面的幾個(gè)法律，這幾個(gè)法律都是關(guān)于行政程序方面的單行法律，這幾個(gè)法律制定出來(lái)以后，我們還準(zhǔn)備制定一部統(tǒng)一的行政程序法，統(tǒng)一的，就是更全面的，不止是規(guī)范處罰、許可、前置措施、行政復(fù)議、行政收費(fèi)這幾種行為了，而是所有的行政行為都要按照這個(gè)程序來(lái)辦，要制定這么一部全面的、統(tǒng)一的行政程序法，這個(gè)任務(wù)目前正在研究，恐怕要等到幾個(gè)單行都出來(lái)以后最后再來(lái)搞，目標(biāo)是要在2010年之前就制定出統(tǒng)一行政程序法。因?yàn)槭宕筇岢鰜?lái)，要到2010年之前形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，要形成這么一個(gè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，在行政行為方面沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法就說(shuō)不上有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)完成。
2行政處罰的基本原則
2.1基本原則的指導(dǎo)意義
下面我再介紹一下關(guān)于行政處罰一些主要內(nèi)容。首先介紹行政處罰的基本原則問(wèn)題。剛才講了我們現(xiàn)在行政處罰存在這么多問(wèn)題，這些問(wèn)題怎么解決，整個(gè)《行政處罰法》是從這幾個(gè)方面來(lái)規(guī)范的。首先是規(guī)定了行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的一些基本原則，這個(gè)基本原則它是統(tǒng)帥整個(gè)法律的。我們每一部法律，我們搞立法的叫做它的法眼，或者是法的柱子，每一部法律它都有幾根柱子，這幾根柱子要撐起來(lái)以后，這個(gè)法就能夠立起來(lái)。這幾根柱子跟你建房子一樣，你建房子總是想把幾根柱子立起來(lái)，以后你整個(gè)房子才能站起來(lái)。我們立法也是這樣，每個(gè)法律都有幾根柱子，或者叫法眼，是法的眼睛，你幾個(gè)眼睛就跟你畫(huà)畫(huà)一樣，你把眼睛畫(huà)活了，你這個(gè)法就活了，歸納起來(lái)，這幾個(gè)用法律語(yǔ)言講就是法的基本原則。所以我們學(xué)習(xí)法律的時(shí)候，特別要注意對(duì)法的基本原則的掌握，要求我們每一個(gè)人，包括我們直接參與立法工作的同志要對(duì)這個(gè)法的每一個(gè)條文的規(guī)定都非常熟悉，始終記住這是不可能的，誰(shuí)也做不到，特別是我們行政執(zhí)法機(jī)關(guān)它涉及的法律很多，各個(gè)方面，要求每一個(gè)法、每一個(gè)條文都記的很熟這是做不到的，即使今天記住了，明天可能也忘了，再說(shuō)這個(gè)法也是經(jīng)常要修改的，今天這個(gè)法律記住了明天它又改了，改了以后可能還沒(méi)來(lái)得及學(xué)習(xí)，或者是什么原因，可能會(huì)變動(dòng)的。但是一個(gè)法的精神、原則你要掌握了，一到具體情況只要按照法的一些基本原則去衡量就知道大致是什么樣子，應(yīng)當(dāng)怎么辦理。
2.2基本原則的具體內(nèi)容
2.2.1雙保障原則
《行政處罰法》對(duì)行政處罰確立的基本原則歸納起來(lái)有這么幾條：
第一個(gè)原則叫做“雙保障原則”，或者叫做“衡平原則”。所謂雙保障，就是行政處罰一方面要保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，另一方面要保障行政效率。剛才我講了，過(guò)去我們行政處罰過(guò)程中存在的一方面是很亂、很濫，另一方面太軟、很軟，違法行為該處理的得不到處理，所以立法的第一個(gè)問(wèn)題就是要雙保障，既要保障公民的權(quán)利不受侵害，另一方面也要保障行政效力，使違法行為能夠得到及時(shí)處理。這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該說(shuō)還是比較好理解的，所以我也不展開(kāi)講了�！缎姓幜P法》在雙保障這個(gè)原則下也做了一系列的具體規(guī)定，比如說(shuō)為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益《行政處罰法》規(guī)定行政處罰要遵循公開(kāi)、公正的原則，要告知。告知就是說(shuō)在對(duì)公民、法人和其他組織給予行政處罰的時(shí)候要告訴他違法行為的事實(shí)，給他處罰的法律依據(jù)。這方面現(xiàn)在處罰法制定以后有所好轉(zhuǎn)，要允許公民陳述和申辯。你不能再這樣，公民爭(zhēng)辯幾句就給他加倍處罰，那就不行了，以后如果處罰錯(cuò)了，公民有什么手段，有什么辦法去獲得救濟(jì)。過(guò)去你罰我多少就是多少，我不服怎么辦，過(guò)去告狀無(wú)門，你不服也得服，你服也得服，過(guò)去就是這樣。《行政處罰法》為了保障公民的權(quán)益從這幾個(gè)方面做了規(guī)定。
另一方面為了保障行政效率，行政機(jī)關(guān)管理的社會(huì)事務(wù)是非常廣泛的，你行政機(jī)關(guān)要有一定的效率，沒(méi)有效率是不行，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有效率整個(gè)社會(huì)就很難有效率。所以現(xiàn)在社會(huì)上也流傳著幾句話，行政機(jī)關(guān)如果沒(méi)有效率，社會(huì)就不可能有效率；議會(huì)如果沒(méi)有民主，社會(huì)就不會(huì)有民主。議會(huì)在我們國(guó)家就是人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)如果不講民主，也像行政機(jī)關(guān)那樣實(shí)行所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，那這個(gè)社會(huì)就沒(méi)有民主了。議會(huì)就是發(fā)揚(yáng)民主的地方，讓大家發(fā)表意見(jiàn)，有什么意見(jiàn)在議會(huì)里邊發(fā)表，在一個(gè)民主法制的社會(huì)里頭議會(huì)是表達(dá)民意一個(gè)最根本的渠道，所以議會(huì)要充分發(fā)揚(yáng)民主。如果在人大開(kāi)會(huì)里頭都實(shí)行一言堂，意見(jiàn)得不到表達(dá)，那老百姓的意見(jiàn)就沒(méi)地方表達(dá)，沒(méi)地方表達(dá)怎么辦，他就通過(guò)其他途徑去表達(dá)。有意見(jiàn)終究是要表達(dá)的，忍只能忍一時(shí)、一段時(shí)間，也只有一部分人能忍，不可能每一個(gè)人都始終有意見(jiàn)能忍住。所以在一個(gè)民主法制國(guó)家的議會(huì)是一個(gè)民意最根本的表達(dá)機(jī)構(gòu)，如果在這個(gè)地方得不到表達(dá)，他就會(huì)采取其他途徑去表達(dá)，包括采取一種激烈的、對(duì)抗形式的表達(dá)方式，或者是采取其他的如到政府機(jī)關(guān)前去靜坐、_ ……（未完，全文共24088字，當(dāng)前僅顯示4332字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《公務(wù)員講座：行政處罰法與依法行政》）