論文：土地制度改革與村民自治：廣東案例

論文：土地制度改革與村民自治：廣東案例

摘要：本文從一起罷免村主任的事件出發(fā)，結(jié)合廣東新出臺(tái)的農(nóng)地改革措施，得出了以下結(jié)論：集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)進(jìn)入市場的可能提高了該地區(qū)村民對(duì)于集體土地的價(jià)格預(yù)期，當(dāng)這一預(yù)期超過村民聯(lián)合的組織成本與現(xiàn)期實(shí)際收益之和時(shí)，村民能夠更為有效地運(yùn)用《村民委員會(huì)組織法》約束村委會(huì)的行為。作者進(jìn)一步討論了制度變革與民主建設(shè)的關(guān)系，認(rèn)為中國基層民主可以強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的排他屬性，而土地制度改革也能夠提高村民自治的可實(shí)施性。

關(guān)鍵詞：廣東土地制度 村民自治 政府行為 可置信威脅

導(dǎo)論
自國家1998年頒行《村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村組法》）以來，盡管鄉(xiāng)村兩級(jí)的干部工作難度更高了，但是并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的罷免村委會(huì)委員的行動(dòng)[ 見諸報(bào)端的只有2004年湖北枝江寶月si村委會(huì)的罷免改選。]。這是可以理解的，就如同法_家制定若干對(duì)政府首腦的罷免條款，也主要是為了限制這些首腦的行為，而不是想法設(shè)法把他趕下臺(tái)去。
然而，2005年廣東省番禺地區(qū)太石村發(fā)生了一起罷免村長的事件。當(dāng)年7月底，該村村民將一份400人簽名的《罷免動(dòng)議》提交給番禺區(qū)政府，要求罷免村主任，理由是“非法倒賣集體土地”、“征地補(bǔ)償款不能落實(shí)到位”和“村級(jí)財(cái)務(wù)不夠透明”。先前村民要求村委會(huì)分配征地款，被村委會(huì)拒絕�！读T免動(dòng)議》曾引起了地方政府與村民的對(duì)抗，但是重新選舉仍然在9月進(jìn)行。
我們的興趣不在這起罷免事件的后果，而是它的前因。因?yàn)槲覀兞?xí)慣于將村委會(huì)和村民之間的關(guān)系看作一個(gè)博弈過程。假設(shè)雙方都是理性的經(jīng)濟(jì)人，村委會(huì)或者村主任會(huì)在村民大會(huì)的約束下實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。這種約束也就是村民對(duì)村委會(huì)的“容忍”程度，理性的村委會(huì)不可能使村民的情緒發(fā)展到“忍無可忍”的地步。以博弈論的語言來說，罷免的結(jié)果是處在非均衡路徑的。但是，這個(gè)理論上觀察不到的現(xiàn)象為什么會(huì)出現(xiàn)呢？

與這次事件相聯(lián)系的，是以“政府令”形式于2005年6月頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》（以下簡稱《管理辦法》）。從2005年10月起，省內(nèi)農(nóng)民手中的農(nóng)村集體土地，將以與國有土地同樣的身份——同地、同價(jià)、同權(quán)，進(jìn)入統(tǒng)一的土地交易市場，同時(shí)對(duì)農(nóng)地出讓
……（新文秘網(wǎng)http://www.120pk.cn省略1470字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
—米爾格羅姆—溫加斯特（Grief, Milgrom, Weingast, 1994）以及溫加斯特（1997）的研究具有代表性。他們以議會(huì)或協(xié)會(huì)等組織作為實(shí)施契約的關(guān)鍵，這些組織對(duì)有違約傾向的一方產(chǎn)生一個(gè)可置信的威脅。如果我們在此考察個(gè)人財(cái)產(chǎn)安全的時(shí)候，這就是一種第三方實(shí)施機(jī)制。與之相關(guān)的研究主要包括格瑞夫?qū)χ惺兰o(jì)地中海地區(qū)貿(mào)易活動(dòng)和政治的考察，雖然格瑞夫的這些研究并沒有明確涉及政府和統(tǒng)治者，但是在契約實(shí)施的機(jī)制上卻非常相像。這個(gè)領(lǐng)域的文獻(xiàn)將幫助我們理解村民通過組織選舉保護(hù)自己土地權(quán)利的過程。
關(guān)于國家或者政府行為的理論，相比較諾斯（North,D.C.）和巴澤爾（Barzel,Y.），我們更同意后者關(guān)于國家的財(cái)政收入最大化和安全最大化的基本假定，因?yàn)榉治鲋贫鹊挠行圆皇潜卷?xiàng)研究的意圖，而且我們更希望從最直接的自利動(dòng)機(jī)來描述國家的行為。在巴澤爾的理論（1999，2002）中，國家對(duì)于產(chǎn)權(quán)的重要性體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人實(shí)施權(quán)利的保護(hù)上，個(gè)人權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)是自己努力、他人覬覦和第三方（一般為國家）保護(hù)這三種力量的綜合。巴澤爾證明，由于信息成本、侵權(quán)的交易成本以及信譽(yù)等問題的存在，使得統(tǒng)治者侵犯產(chǎn)權(quán)的行為會(huì)得不償失。所以，統(tǒng)治者愿意誘導(dǎo)臣民形成一個(gè)集體行動(dòng)的機(jī)制，以使自己建立可置信的承諾。在巴澤爾的模型里，集體行動(dòng)機(jī)制乃至法治并非統(tǒng)治者和臣民權(quán)力斗爭的結(jié)果，而是統(tǒng)治者尋求合作、利益最大化的產(chǎn)物。我們也將在這一思路上展開分析，以期對(duì)政府在土地制度改革中的作用進(jìn)行解釋。

回顧：村民自治的廣東模式
有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東不是村民自治這種基層民主開展的土壤。而國外也有人認(rèn)為，中國的村民自治是“民主政治的替代品，只具有政治象征意義�！碑�(dāng)然，無可否認(rèn)的是，廣東的基層民主的確開展的比較晚，從1998年到如今，也不過7年左右的光景（2005年，廣東省內(nèi)有2萬個(gè)村的村委會(huì)進(jìn)行換屆選舉）。廣東省民政部門對(duì)當(dāng)時(shí)村民自治的開展作了以下記錄：
“1998年8月，廣東省為在全省統(tǒng)一實(shí)施村民自治制度，由省委副書記牽頭設(shè)立了“廣東省理順農(nóng)村基層管理_工作指導(dǎo)小組”，下設(shè)“廣東省理順農(nóng)村基層管理_工作指導(dǎo)小組辦公室”，簡稱“省理順辦”。各市、縣（區(qū)）相應(yīng)設(shè)立“市理順辦”、“縣理順辦”和“區(qū)理順辦”，具體負(fù)責(zé)各地撤消農(nóng)村管理區(qū)辦事處，建立村民委員會(huì)，實(shí)施村民自治的工作。”
值得注意的是，盡管廣東的村民自治開展得比較晚，但是省政府出臺(tái)了一系列推進(jìn)基層民主建設(shè)的政策和法規(guī)。2001年，廣東省在村委會(huì)選舉辦法中取消了預(yù)選環(huán)節(jié)，增強(qiáng)海選的力度。盡管海選可能成本較高，但是是基層民眾最為認(rèn)可的形式。我國其他省份，譬如浙江也在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行海選的試驗(yàn)。村民自治的廣東模式還有一個(gè)特點(diǎn)，就是在處理村委會(huì)和村支部的關(guān)系上，采用先村委會(huì)后支部的原則。具體的說就是：
“先在農(nóng)村進(jìn)行村委會(huì)選舉，允許村在任黨支部書記參加村主任競選，選好村主任以后，再根據(jù)村主任是否在任黨支部書記或共產(chǎn)黨員來確定村黨支部的選舉。如果當(dāng)選村主任的人是在任黨支部書記或中共黨員，就讓他經(jīng)過黨內(nèi)選舉程序兼任村黨支部書記；如果村委會(huì)主任不是中共黨員，就由鎮(zhèn)黨委臨時(shí)委派一位黨的干部到該村擔(dān)任村黨支部書記，同時(shí)努力培養(yǎng)村委會(huì)主任入黨。如果在任村黨支部書記在村委會(huì)主任的競選中失敗，就自動(dòng)離任村黨支部書記職務(wù)。[公益時(shí)報(bào)，2005年4月13日，村民自治的廣東模式：黨支書必須經(jīng)歷民主考驗(yàn)。]”

關(guān)于村民自治，我們需要從以下幾個(gè)方面來理解和考慮：
第一，政府出臺(tái)并推進(jìn)基層民主建設(shè)，是出于何種考慮。在政府的初始意愿里，其他主體（包括各級(jí)地方政府、村委會(huì)和村民）中，誰的利益被政府優(yōu)先考慮。另外，是否有利益受損的主體；
第二，基層民主建設(shè)盡管有政府的大力推行，但是它在全國的發(fā)展水平并不是齊頭并進(jìn)的。那么，首先需要我們考慮的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基層民主建設(shè)有沒有關(guān)系。簡單地說，就是到底富裕的地區(qū)更容易建成村民自治，還是貧窮的地方，或者一個(gè)地方的富�；蛘哓毟F對(duì)基層民主建設(shè)沒有影響；
第三，村民自治的格局對(duì)土地產(chǎn)權(quán)到底有什么樣的影響，或者說，它對(duì)基層政府、村委會(huì)以及村民的行為會(huì)產(chǎn)生什么樣的激勵(lì)作用。
我們把圍繞這土地產(chǎn)權(quán)的利益相關(guān)人簡單地劃分為中央和省級(jí)兩級(jí)政府、縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，以及村委會(huì)和村民這三層主體。之所以有這樣的區(qū)分，是因?yàn)橹醒胝亲罡咭患?jí)的權(quán)利機(jī)構(gòu)，它可以以國家強(qiáng)力進(jìn)行制度改革，改變產(chǎn)權(quán)安排（省級(jí)地方政府聽命于中央政府，但是有自身利益的考慮，而且省級(jí)政府能夠頒布政府令一類的地方法律法規(guī)，也是制度改革的重要力量）。就我們關(guān)心的土地制度和基層民主而言，省級(jí)政府可以頒行法律法規(guī)，所以我們不突出這兩級(jí)政府的差別�？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府是政府系統(tǒng)的底層，直接與農(nóng)戶打交道。村委會(huì)和農(nóng)戶不是強(qiáng)制性制度變遷的主體，但是誘致性變遷的主要力量。

罷免行動(dòng)
關(guān)于此次罷免的過程，說法各異，不過我們將其中沒有爭議的事實(shí)和線索羅列出來就足夠了。
太石村人口約2000人，分成13個(gè)組，鄰近廣州，面積約2平方公里。2005年7月29日，村民提出罷免動(dòng)議，有400人簽名。7月31日和8月14日，有馮姓村民等發(fā)起兩次普法宣傳會(huì)，向村民講解《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》和《廣東省村務(wù)公開條例》（此事9月14日《人民日報(bào)》有報(bào)導(dǎo)，見“有感于村民依法‘罷’村官”）。第一次動(dòng)議被駁回，后簽名人數(shù)增加至800人，最終核定的簽名人數(shù)超過太石村合法選民的1/5，達(dá)到了罷免所需要的法定人數(shù)。于是魚窩頭鎮(zhèn)政府發(fā)布公告同意了太石村村民罷免村官動(dòng)議。以下是2005年9月9日鎮(zhèn)政府公告：
魚窩頭鎮(zhèn)太石村全體選民：
根據(jù)你村部分村民近日提交的關(guān)于罷免你村村委會(huì)主任陳進(jìn)生的聯(lián)合簽名(正本)，按照相關(guān)的法規(guī)，我鎮(zhèn)于9月7至8日對(duì)有關(guān)簽名進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)。經(jīng)核查，確認(rèn)曾在該署名動(dòng)議書上簽名的選民共有584人，超過你村全體選民總數(shù)的五分之一，符合提出罷免要求的法定人數(shù)。為此，我鎮(zhèn)政府將會(huì)同區(qū)民政局依法指導(dǎo)你村按照罷免的有關(guān)程序做好下一階段的具體工作。
以上公告，請各位選民互相知照。

番禺區(qū)魚窩頭鎮(zhèn)人民政府
2005年9月9日
之所以村民能夠啟動(dòng)罷免動(dòng)議，而且進(jìn)入到具體實(shí)施階段。這件事已經(jīng)足以引起我們的興趣。當(dāng)然，限于篇幅和主題，我們對(duì)后面發(fā)生的事件不做專門論述。集體行動(dòng)是困難的，因?yàn)橐朔浼w成員的搭便車行為。所以，用理性的眼光來看村民自治，一個(gè)不能令村民滿意的村委會(huì)并不會(huì)馬上下臺(tái)。因?yàn)槿缫勒铡洞褰M法》，村民可以罷免不合格的村主任，但是這需要村民聯(lián)合起來，這個(gè)聯(lián)合的成本就是一種顯著的交易成本。
村民進(jìn)行重新選舉是有預(yù)期收益的。譬如，新任村主任（甚至包括原村主任也參加競選）能夠給村民帶來什么好處，概率有多大，這在理論上是存在可能的。只不過，真正將重新選舉付諸實(shí)施，意味著這種預(yù)期收益超過了聯(lián)合的交易成本與現(xiàn)期收益之和。需要進(jìn)一步說明的是，罷免動(dòng)議的有效實(shí)施才是基層民主建設(shè)的保障，它可以克服村委會(huì)的機(jī)會(huì)主義行為。因?yàn)橐源逯魅螢榇淼拇逦瘯?huì)如果只是在換屆的時(shí)候才會(huì)因?yàn)椴荒苈男新氊?zé)，那么在其任期內(nèi)將缺乏足夠的約束和激勵(lì)。另外，我們不能同意有些社會(huì)學(xué)者的觀點(diǎn)，即認(rèn)為太石村的罷免與1978年安徽鳳陽小崗村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制具有同等的創(chuàng)新意義。罷免動(dòng)議是符合《村組法》的，之所以罷免不是 ……（未完，全文共22958字，當(dāng)前僅顯示4130字，請閱讀下面提示信息。收藏《論文：土地制度改革與村民自治：廣東案例》）