論文：土地制度改革與村民自治：廣東案例

論文：土地制度改革與村民自治：廣東案例

摘要：本文從一起罷免村主任的事件出發(fā)，結(jié)合廣東新出臺的農(nóng)地改革措施，得出了以下結(jié)論：集體建設(shè)用地同權(quán)同價進入市場的可能提高了該地區(qū)村民對于集體土地的價格預(yù)期，當(dāng)這一預(yù)期超過村民聯(lián)合的組織成本與現(xiàn)期實際收益之和時，村民能夠更為有效地運用《村民委員會組織法》約束村委會的行為。作者進一步討論了制度變革與民主建設(shè)的關(guān)系，認(rèn)為中國基層民主可以強化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的排他屬性，而土地制度改革也能夠提高村民自治的可實施性。

關(guān)鍵詞：廣東土地制度 村民自治 政府行為 可置信威脅

導(dǎo)論
自國家1998年頒行《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）以來，盡管鄉(xiāng)村兩級的干部工作難度更高了，但是并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的罷免村委會委員的行動[ 見諸報端的只有2004年湖北枝江寶月si村委會的罷免改選。]。這是可以理解的，就如同法_家制定若干對政府首腦的罷免條款，也主要是為了限制這些首腦的行為，而不是想法設(shè)法把他趕下臺去。
然而，2005年廣東省番禺地區(qū)太石村發(fā)生了一起罷免村長的事件。當(dāng)年7月底，該村村民將一份400人簽名的《罷免動議》提交給番禺區(qū)政府，要求罷免村主任，理由是“非法倒賣集體土地”、“征地補償款不能落實到位”和“村級財務(wù)不夠透明”。先前村民要求村委會分配征地款，被村委會拒絕�！读T免動議》曾引起了地方政府與村民的對抗，但是重新選舉仍然在9月進行。
我們的興趣不在這起罷免事件的后果，而是它的前因。因為我們習(xí)慣于將村委會和村民之間的關(guān)系看作一個博弈過程。假設(shè)雙方都是理性的經(jīng)濟人，村委會或者村主任會在村民大會的約束下實現(xiàn)自身利益的最大化。這種約束也就是村民對村委會的“容忍”程度，理性的村委會不可能使村民的情緒發(fā)展到“忍無可忍”的地步。以博弈論的語言來說，罷免的結(jié)果是處在非均衡路徑的。但是，這個理論上觀察不到的現(xiàn)象為什么會出現(xiàn)呢？

與這次事件相聯(lián)系的，是以“政府令”形式于2005年6月頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》（以下簡稱《管理辦法》）。從2005年10月起，省內(nèi)農(nóng)民手中的農(nóng)村集體土地，將以與國有土地同樣的身份——同地、同價、同權(quán)，進入統(tǒng)一的土地交易市場，同時對農(nóng)地出讓
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—米爾格羅姆—溫加斯特（Grief, Milgrom, Weingast, 1994）以及溫加斯特（1997）的研究具有代表性。他們以議會或協(xié)會等組織作為實施契約的關(guān)鍵，這些組織對有違約傾向的一方產(chǎn)生一個可置信的威脅。如果我們在此考察個人財產(chǎn)安全的時候，這就是一種第三方實施機制。與之相關(guān)的研究主要包括格瑞夫?qū)χ惺兰o(jì)地中海地區(qū)貿(mào)易活動和政治的考察，雖然格瑞夫的這些研究并沒有明確涉及政府和統(tǒng)治者，但是在契約實施的機制上卻非常相像。這個領(lǐng)域的文獻(xiàn)將幫助我們理解村民通過組織選舉保護自己土地權(quán)利的過程。
關(guān)于國家或者政府行為的理論，相比較諾斯（North,D.C.）和巴澤爾（Barzel,Y.），我們更同意后者關(guān)于國家的財政收入最大化和安全最大化的基本假定，因為分析制度的有效性不是本項研究的意圖，而且我們更希望從最直接的自利動機來描述國家的行為。在巴澤爾的理論（1999，2002）中，國家對于產(chǎn)權(quán)的重要性體現(xiàn)在對個人實施權(quán)利的保護上，個人權(quán)利得以實現(xiàn)是自己努力、他人覬覦和第三方（一般為國家）保護這三種力量的綜合。巴澤爾證明，由于信息成本、侵權(quán)的交易成本以及信譽等問題的存在，使得統(tǒng)治者侵犯產(chǎn)權(quán)的行為會得不償失。所以，統(tǒng)治者愿意誘導(dǎo)臣民形成一個集體行動的機制，以使自己建立可置信的承諾。在巴澤爾的模型里，集體行動機制乃至法治并非統(tǒng)治者和臣民權(quán)力斗爭的結(jié)果，而是統(tǒng)治者尋求合作、利益最大化的產(chǎn)物。我們也將在這一思路上展開分析，以期對政府在土地制度改革中的作用進行解釋。

回顧：村民自治的廣東模式
有觀點認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)達(dá)的廣東不是村民自治這種基層民主開展的土壤。而國外也有人認(rèn)為，中國的村民自治是“民主政治的替代品，只具有政治象征意義�！碑�(dāng)然，無可否認(rèn)的是，廣東的基層民主的確開展的比較晚，從1998年到如今，也不過7年左右的光景（2005年，廣東省內(nèi)有2萬個村的村委會進行換屆選舉）。廣東省民政部門對當(dāng)時村民自治的開展作了以下記錄：
“1998年8月，廣東省為在全省統(tǒng)一實施村民自治制度，由省委副書記牽頭設(shè)立了“廣東省理順農(nóng)村基層管理_工作指導(dǎo)小組”，下設(shè)“廣東省理順農(nóng)村基層管理_工作指導(dǎo)小組辦公室”，簡稱“省理順辦”。各市、縣（區(qū)）相應(yīng)設(shè)立“市理順辦”、“縣理順辦”和“區(qū)理順辦”，具體負(fù)責(zé)各地撤消農(nóng)村管理區(qū)辦事處，建立村民委員會，實施村民自治的工作�！�
值得注意的是，盡管廣東的村民自治開展得比較晚，但是省政府出臺了一系列推進基層民主建設(shè)的政策和法規(guī)。2001年，廣東省在村委會選舉辦法中取消了預(yù)選環(huán)節(jié)，增強海選的力度。盡管海選可能成本較高，但是是基層民眾最為認(rèn)可的形式。我國其他省份，譬如浙江也在試點地區(qū)進行海選的試驗。村民自治的廣東模式還有一個特點，就是在處理村委會和村支部的關(guān)系上，采用先村委會后支部的原則。具體的說就是：
“先在農(nóng)村進行村委會選舉，允許村在任黨支部書記參加村主任競選，選好村主任以后，再根據(jù)村主任是否在任黨支部書記或共產(chǎn)黨員來確定村黨支部的選舉。如果當(dāng)選村主任的人是在任黨支部書記或中共黨員，就讓他經(jīng)過黨內(nèi)選舉程序兼任村黨支部書記；如果村委會主任不是中共黨員，就由鎮(zhèn)黨委臨時委派一位黨的干部到該村擔(dān)任村黨支部書記，同時努力培養(yǎng)村委會主任入黨。如果在任村黨支部書記在村委會主任的競選中失敗，就自動離任村黨支部書記職務(wù)。[公益時報，2005年4月13日，村民自治的廣東模式：黨支書必須經(jīng)歷民主考驗。]”

關(guān)于村民自治，我們需要從以下幾個方面來理解和考慮：
第一，政府出臺并推進基層民主建設(shè)，是出于何種考慮。在政府的初始意愿里，其他主體（包括各級地方政府、村委會和村民）中，誰的利益被政府優(yōu)先考慮。另外，是否有利益受損的主體；
第二，基層民主建設(shè)盡管有政府的大力推行，但是它在全國的發(fā)展水平并不是齊頭并進的。那么，首先需要我們考慮的是經(jīng)濟發(fā)展水平與基層民主建設(shè)有沒有關(guān)系。簡單地說，就是到底富裕的地區(qū)更容易建成村民自治，還是貧窮的地方，或者一個地方的富裕或者貧窮對基層民主建設(shè)沒有影響；
第三，村民自治的格局對土地產(chǎn)權(quán)到底有什么樣的影響，或者說，它對基層政府、村委會以及村民的行為會產(chǎn)生什么樣的激勵作用。
我們把圍繞這土地產(chǎn)權(quán)的利益相關(guān)人簡單地劃分為中央和省級兩級政府、縣鄉(xiāng)兩級政府，以及村委會和村民這三層主體。之所以有這樣的區(qū)分，是因為中央政府是最高一級的權(quán)利機構(gòu)，它可以以國家強力進行制度改革，改變產(chǎn)權(quán)安排（省級地方政府聽命于中央政府，但是有自身利益的考慮，而且省級政府能夠頒布政府令一類的地方法律法規(guī)，也是制度改革的重要力量）。就我們關(guān)心的土地制度和基層民主而言，省級政府可以頒行法律法規(guī)，所以我們不突出這兩級政府的差別。縣鄉(xiāng)兩級政府是政府系統(tǒng)的底層，直接與農(nóng)戶打交道。村委會和農(nóng)戶不是強制性制度變遷的主體，但是誘致性變遷的主要力量。

罷免行動
關(guān)于此次罷免的過程，說法各異，不過我們將其中沒有爭議的事實和線索羅列出來就足夠了。
太石村人口約2000人，分成13個組，鄰近廣州，面積約2平方公里。2005年7月29日，村民提出罷免動議，有400人簽名。7月31日和8月14日，有馮姓村民等發(fā)起兩次普法宣傳會，向村民講解《中華人民共和國村民委員會組織法》和《廣東省村務(wù)公開條例》（此事9月14日《人民日報》有報導(dǎo)，見“有感于村民依法‘罷’村官”）。第一次動議被駁回，后簽名人數(shù)增加至800人，最終核定的簽名人數(shù)超過太石村合法選民的1/5，達(dá)到了罷免所需要的法定人數(shù)。于是魚窩頭鎮(zhèn)政府發(fā)布公告同意了太石村村民罷免村官動議。以下是2005年9月9日鎮(zhèn)政府公告：
魚窩頭鎮(zhèn)太石村全體選民：
根據(jù)你村部分村民近日提交的關(guān)于罷免你村村委會主任陳進生的聯(lián)合簽名(正本)，按照相關(guān)的法規(guī)，我鎮(zhèn)于9月7至8日對有關(guān)簽名進行了調(diào)查核實。經(jīng)核查，確認(rèn)曾在該署名動議書上簽名的選民共有584人，超過你村全體選民總數(shù)的五分之一，符合提出罷免要求的法定人數(shù)。為此，我鎮(zhèn)政府將會同區(qū)民政局依法指導(dǎo)你村按照罷免的有關(guān)程序做好下一階段的具體工作。
以上公告，請各位選民互相知照。

番禺區(qū)魚窩頭鎮(zhèn)人民政府
2005年9月9日
之所以村民能夠啟動罷免動議，而且進入到具體實施階段。這件事已經(jīng)足以引起我們的興趣。當(dāng)然，限于篇幅和主題，我們對后面發(fā)生的事件不做專門論述。集體行動是困難的，因為要克服其集體成員的搭便車行為。所以，用理性的眼光來看村民自治，一個不能令村民滿意的村委會并不會馬上下臺。因為如依照《村組法》，村民可以罷免不合格的村主任，但是這需要村民聯(lián)合起來，這個聯(lián)合的成本就是一種顯著的交易成本。
村民進行重新選舉是有預(yù)期收益的。譬如，新任村主任（甚至包括原村主任也參加競選）能夠給村民帶來什么好處，概率有多大，這在理論上是存在可能的。只不過，真正將重新選舉付諸實施，意味著這種預(yù)期收益超過了聯(lián)合的交易成本與現(xiàn)期收益之和。需要進一步說明的是，罷免動議的有效實施才是基層民主建設(shè)的保障，它可以克服村委會的機會主義行為。因為以村主任為代表的村委會如果只是在換屆的時候才會因為不能履行職責(zé)，那么在其任期內(nèi)將缺乏足夠的約束和激勵。另外，我們不能同意有些社會學(xué)者的觀點，即認(rèn)為太石村的罷免與1978年安徽鳳陽小崗村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制具有同等的創(chuàng)新意義。罷免動議是符合《村組法》的，之所以罷免不是 ……（未完，全文共22958字，當(dāng)前僅顯示4130字，請閱讀下面提示信息。收藏《論文：土地制度改革與村民自治：廣東案例》）