農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法若干問題探析

目錄/提綱：……
一、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法的必要性和依據(jù)
（一）全國農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模巨大、流失嚴(yán)重
（二）管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊意義
（三）各省出臺相關(guān)的地方性法規(guī)為全國提供了寶貴經(jīng)驗
（四）中央有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法提供了依據(jù)，也提出了要求
二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法的基本框架
三、立法中需要注意研究解決的幾個問題
（一）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的法律定義
（二）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和設(shè)置
（三）關(guān)于撤銷原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組建制時農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置
（四）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理方式
（五）關(guān)于加強回收資金的管理
（六）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的指導(dǎo)監(jiān)督
（七）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)評估結(jié)果的確認(rèn)
（八）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)審計的對象和范圍
……
一、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法的必要性和依據(jù)
　　（一）全國農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模巨大、流失嚴(yán)重。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的清產(chǎn)核資結(jié)果，截至年月日，全國（缺遼寧、貴州兩�。┵~內(nèi)外農(nóng)村集體資產(chǎn)（不包括土地、山林等資源性資產(chǎn)）總額億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級平均擁有萬元，村（含組）級平均擁有萬元。從各地情況看，農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的渠道多樣，形式多樣，侵占手段多樣，主要表現(xiàn)在：一是在鄉(xiāng)村集體企業(yè)改制中的流失，近幾年，這種情況最為嚴(yán)重。不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村領(lǐng)導(dǎo)，利用自己掌握的權(quán)力，擅自決定資產(chǎn)的出賣和處置，甚至把資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓金歸入財政或放入“小金庫”，貪污挪用、吃喝玩樂，社區(qū)農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)。二是有些鄉(xiāng)村干部以集體資產(chǎn)作抵押，為外商、私營企業(yè)擔(dān)保貸款，一旦被擔(dān)保人無力償還銀行貸款，集體就背上沉重債務(wù)。三是一些部門駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的行政事業(yè)單位長期無償占用集體的生產(chǎn)、公益基礎(chǔ)設(shè)施及其他資產(chǎn)，甚至不經(jīng)法定程序?qū)w資產(chǎn)隨意劃撥。四是一些地方集體財務(wù)管理混亂，未提折舊現(xiàn)象較普遍，不少集體資產(chǎn)有物無賬，等等。此外，農(nóng)村集體資產(chǎn)還存在質(zhì)量較低、營運效益不高、產(chǎn)權(quán)糾紛增多等問題。
　　（二）管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊意義。農(nóng)村集體資產(chǎn)的特殊意義可歸
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發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》等都對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理作出了明確要求和規(guī)定。同年國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)還強調(diào)要抓緊制定農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例。
　　綜上所述，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法形勢緊迫，依據(jù)充分，條件成熟。
　　二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法的基本框架
　　從已出臺條例的個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）情況看，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)多數(shù)叫“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例”，也有的叫“農(nóng)村集體資產(chǎn)條例”（遼寧）、“村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理條例”（黑龍江）、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理條例”（新疆）。這些條例一般分為六個部分，名稱大同小異，多數(shù)是：總則、資產(chǎn)權(quán)屬、資產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)管理、法律責(zé)任、附則，有的將集體資產(chǎn)民主監(jiān)督單列（河北）；也有分七部分的（廣東、甘肅），增加了資產(chǎn)評估審計；也有不分部分的（新疆）。
　　參考各地立法的基本框架，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)的名稱可定為“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例”，基本內(nèi)容主要包括以下七部分：一是總則，包括立法目的、依據(jù)、適用范圍、管理的原則、指導(dǎo)監(jiān)督部門等；二是資產(chǎn)權(quán)屬，包括資產(chǎn)的歸屬、范圍、產(chǎn)權(quán)登記與糾紛處理原則等；三是資產(chǎn)經(jīng)營，包括經(jīng)營方式、程序、經(jīng)營者的權(quán)利與義務(wù)；四是資產(chǎn)管理，包括集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員（代表）大會的職責(zé)、民主管理制度、各項資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)登記和報告制度等；五是資產(chǎn)評估與審計，包括評估目的、范圍、主體、客體、程序及結(jié)果確認(rèn)與審核等、審計主體、對象、任務(wù)、程序等；六是法律責(zé)任，包括侵占、損害資產(chǎn)賠償與處罰、管理監(jiān)督人員的法律責(zé)任、構(gòu)成犯罪事實的刑事責(zé)任等；七是附則，包括條例解釋的部門和施行的時間。
　　三、立法中需要注意研究解決的幾個問題
　　（一）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的法律定義。通俗地講，農(nóng)村集體資產(chǎn)是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組（社）集體經(jīng)濟(jì)組織成員在合作化初期，以土地、耕畜、農(nóng)具入股及以后長期生產(chǎn)經(jīng)營積累形成的公共資產(chǎn)。這些資產(chǎn)分布在各個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組，分別歸各個集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員集體所有。農(nóng)村集體資產(chǎn)的法律定義，可參照國務(wù)院《關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)，屬于組（原生產(chǎn)隊）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。集體資產(chǎn)包括：集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源；集體所有的各種流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)�！备鶕�(jù)這一定義，農(nóng)村中部分農(nóng)民共同所有的資產(chǎn)，無論是實行勞動聯(lián)合和資本聯(lián)合，還是采用股份制、股份合作制等形式，雖然也屬于集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，但不是這部法規(guī)的調(diào)整對象。
　�。ǘ╆P(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和設(shè)置。農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的一個重要原因是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，特別是鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)重缺位，因此立法應(yīng)努力解決好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的問題。
　　多年來，國家法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位和作用多次作了明確�！稇椃ā芬�(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵循有關(guān)法律的前提下，有獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)�！薄掇r(nóng)業(yè)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《土地管理法》也相應(yīng)作了明確。年國務(wù)院《關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》指出：“集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體”。年中共中央《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要管好農(nóng)村集體資產(chǎn)”。全國個省（自治區(qū)、地轄市）出臺的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例也都對此作了類似的規(guī)定。但是，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)至今沒有比較統(tǒng)一的明確的規(guī)范，因此立法中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的問題最主要的是解決其性質(zhì)問題。根據(jù)農(nóng)村實際，立法中可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定義為：以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村行政區(qū)域為范圍，以土地等生產(chǎn)資料集體所有為基礎(chǔ)，融管理與經(jīng)營為一體，實行獨立核算的社區(qū)性、綜合性農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。仍以組（社）為獨立所有權(quán)單位的，同樣適用。
　　提及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立必然會涉及申報登記問題。我國法律法規(guī)將組織分為企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體四類。由于集體經(jīng)濟(jì)組織既具有經(jīng)營的職能，又具有管理和服務(wù)的職能，它既不同于一般企業(yè)法人、又不同于社團(tuán)法人。目前只有廣東和江蘇兩省政府曾經(jīng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成立必須辦理登記，在實踐中卻執(zhí)行得不 ……（未完，全文共6428字，當(dāng)前僅顯示2257字，請閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法若干問題探析》）