中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的改革問題研究

目錄/提綱：……
一、背景描述：農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的_與制度環(huán)境
二、問題分析：農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的要素流動與利益趨向
三、基本假設(shè)與主要論點
（一）基本假設(shè)
（二）主要論點：
四、中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史沿革與現(xiàn)狀特征
（一）歷史沿革
（二）現(xiàn)狀特征
五、案例分析：政策檢討
（一）行政區(qū)劃的調(diào)整與以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)設(shè)置模式問題
（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用與管理制度問題
（三）小城鎮(zhèn)行政管理_問題
（四）小城鎮(zhèn)戶籍制度問題
六、改革試點案例分析：經(jīng)驗與啟示
（一）通過撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并鎮(zhèn)改革調(diào)整小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃
（二）通過以地滾地、以地換地進行的小城鎮(zhèn)用地制度改革
（四）實施山區(qū)人口搬遷工程，促進農(nóng)村人口定向集中
七、進一步推進農(nóng)村小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的工作方針、基本原則和改革建議
（一）工作方針
（二）基本原則
（三）改革建議
……
一、背景描述：農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的_與制度環(huán)境
　�、备母锴暗某青l(xiāng)二元_和國家資本原始積累制度
　　年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟_：一大二公的人民公社制度，指令性的城市生產(chǎn)計劃和生活保障制度，城鄉(xiāng)之間糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度；再加上一系列旨在把農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口嚴格區(qū)分、并用戶籍制度加以固定的配套制度和_，如戶口遷移、城市居民糧油計劃供應(yīng)、城市居民就業(yè)計劃安排、城市居民社會福利保障等，最終形成城鄉(xiāng)分割對立的二元_。
　　改革開放前，中央政府在上述制度與_下進行了近年國家資本原始積累。主要積累方式是：全面占有城鄉(xiāng)各種資源，全環(huán)節(jié)控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費等全過程，通過直接獲取除農(nóng)民基本生存消費之外的幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，來保證城市工業(yè)所需要的低價原材料；通過非商品交換的內(nèi)部分配_下的低工資和低消費，來獲取城市工人勞動創(chuàng)造的全部剩余價值；然后通過國家財政再分配，轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本原始積累。正是農(nóng)業(yè)的巨大貢獻保證了中國在解放后不到年的時間，形成了由中央政府各部門直接控制的國有大工業(yè)體系和由縣市以上地方政府各部門控制的地方國有工業(yè)體系。
　　上述制度與_安排，雖有效地保證了中央政府加速國家工業(yè)化需要的資本原始積累數(shù)量與速度，但后果嚴重：一是在推進以重工業(yè)為主導的國家工業(yè)化進程的同時，沒能帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，占全國人口多的農(nóng)民固化在有限的耕地上，最終以農(nóng)業(yè)的長期落后和農(nóng)民的長期、全面貧困為代價；二是在中央政府初步完成國家資本原始積累的同時，并沒有給縣以下（包括大批國有工業(yè)空白縣）地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能，地方政府占有資產(chǎn)和收益分配的欲望和能力受到極大限制；三是使我國城鎮(zhèn)化、尤其是農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展出現(xiàn)了停滯、甚至萎縮的趨勢。四是利用行政手段人為地在城市制造了一個龐大的福利社會和城市利益集團。
　　⒉農(nóng)村改革暴露了人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾
　　農(nóng)村改革以后，基本核算單位由幾百萬個生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊變成億個農(nóng)戶，形成了雙層經(jīng)營的組織_。這一重大改革的直接效果，一是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅度提高，糧、棉、油、肉等主要農(nóng)副產(chǎn)品連上新臺階，解決了農(nóng)民的溫飽，增加了城鄉(xiāng)市場農(nóng)副產(chǎn)品供給。二是農(nóng)民收入快速增長，使農(nóng)民對技術(shù)含量低的工業(yè)消費品需求增加，提供了巨大的工業(yè)消費品市場。三是農(nóng)民家庭作為生產(chǎn)經(jīng)營主體和財產(chǎn)主體，有權(quán)自主安排勞動時間，收入增長成為農(nóng)民就業(yè)的最重要動力。
　　同時，隨著人口的增加和耕地的不斷減少，上述制度變革，使久已存在的剩余勞動力問題一舉由隱性越變?yōu)轱@性，在人口絕對過剩背景下勞動力形成無限供給，人地
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只能是建制鎮(zhèn)數(shù)量的大幅度增長。
　　二、問題分析：農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的要素流動與利益趨向
　　⒈現(xiàn)代化目標導向下的地方政府經(jīng)濟行為：追求地方資本積累數(shù)量與速度，推進地方政府主導下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程
　　前面強調(diào)，中央政府在改革開放前進行國家資本原始積累時，沒有給縣以下地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能。改革開放以后尤其是隨著撤社建鄉(xiāng)改革和財政分灶吃飯_的建立，地方政府不僅成為獨立的行政主體，也是獨立的經(jīng)濟主體，不僅擁有自身的財產(chǎn)和收益目標，也有擴張財產(chǎn)收益的明確動機和行為。但是，農(nóng)村改革后地方政府尤其是新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既不可能象改革前的中央政府那樣，直接占有農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，更不可能通過控制和壓低農(nóng)產(chǎn)品價格、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供低價原材料的辦法來直接占有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超額利潤；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一級形成的集體積累，作為啟動資本，興辦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展及其給地方政府帶來的巨大收益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看到了地方工業(yè)化、現(xiàn)代化的希望和前景。
　　在升遷和增收雙重目標的誘惑下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了快速提高資本積累速度和增加資本積累數(shù)量的強烈欲望。但到了年代末，尤其是進入年代以后，減輕農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔的呼聲越來越高，并引起中央政府的高度重視。這對意欲快速提高資本積累速度和增加資本積累數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個極大打擊。開辟新的資金積累渠道和財政收入來源，盡快完成地方政府資本原始積累過程，是年代以來各地方政府重要的行為特征。年全國范圍內(nèi)發(fā)生的開發(fā)區(qū)熱以及后來部分地方政府提出的以地生財、以地興鎮(zhèn)等用地制度安排，即昭示了地方政府通過農(nóng)村土地非農(nóng)化、大量獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地資本增值收益、用于地方政府資本積累的實質(zhì)。
　　年后，國家出臺有關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的法律法規(guī)，要求縣以下小城鎮(zhèn)與大中城市一樣，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須由集體土地征為國有，由縣市土地管理部門代表政府統(tǒng)一行使規(guī)劃、征用、開發(fā)、管理、出讓權(quán)力，政府壟斷了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級市場。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的征用出讓中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府可從呈幾倍乃至十幾倍增值的地價中獲取的留成。這一方面為地方政府通過土地獲取資本積累提供了合法依據(jù)，滿足了地方政府快速積累地方資本的欲望，另一方面進一步強化了地方政府通過征占農(nóng)地獲取積累的明確動機。
　�、残姓䥇^(qū)劃的限制與政績考核的約束：塊塊矛盾對農(nóng)村城鎮(zhèn)布局的不利影響
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個行為主體，其行政行為要受以下因素的制約：一是自身利益驅(qū)動。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能也必須從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益出發(fā)，制定發(fā)展目標和規(guī)劃，追求自身利益、尤其是財政收入增長，提高本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的收入水平和就業(yè)與福利水平。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的嚴格限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范圍和管理權(quán)限，受行政區(qū)劃的嚴格限制，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導，都無權(quán)也不可能將其管理范圍和管理權(quán)限延伸到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更不會站在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的角度去考慮本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政與經(jīng)濟工作。三是自上而下政績考核制度的約束。目前，自上而下的政績考核制度，是衡量各級政府與部門及其領(lǐng)導政績的標準；作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導，出于滿足政績考核和自己升遷的需要，往往被迫制定一些不切實際的發(fā)展計劃，其行政行為及發(fā)展目標，具有短期性和極強的本位色彩。四是受以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)模式的誘導，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都意欲將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)，以滿足其追求地方城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的欲望。在上述各因素的影響下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在追求發(fā)展目標、尤其是進行小城鎮(zhèn)建設(shè)時，為爭取和占有更多的資源和利益，就會發(fā)生行為和利益沖突，產(chǎn)生塊塊矛盾。
　　盡管近些年來農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量在不斷減少，管理范圍也有所擴大，但其數(shù)量過多、布局密度過大、管理范圍過小的問題仍嚴重存在。年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府數(shù)量減少到個，比年減少多。但由于年代中期，國家開始降低了建制鎮(zhèn)設(shè)鎮(zhèn)標準，確立了以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)模式，使建制鎮(zhèn)的數(shù)量大幅度增加，年為個，年為個，分別比年的個增加、增加幅度，遠高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的減少幅度。這就給我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟、尤其是小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來極為不利的影響：一是不利于發(fā)揮優(yōu)勢，優(yōu)化配置農(nóng)村各要素資源，提高資源利用效率；二是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)難以集中發(fā)展；三是容易導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)，形成低水平競爭，資源浪費嚴重；四是在較小的范圍內(nèi)，難以聚集足夠的要素資源，即使改為建制鎮(zhèn)，也難以發(fā)揮其聚集與輻射作用；五是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進行小城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃，會占用大量的土地尤其是耕地資源。
　�、巢块T壟斷權(quán)力與壟斷利益的結(jié)合：條條分割與條塊矛盾對農(nóng)村小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府功能的影響
　　不可否認，目前有一大批區(qū)位條件好、經(jīng)濟_強、人口規(guī)模大的建制鎮(zhèn)，具有極強的發(fā)展?jié)摿�。但其管理_和政府職能大多數(shù)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，主要是沿襲了人民公社的管理框架和運行模式，受計劃經(jīng)濟_的影響較深，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展極為不利：一是機構(gòu)設(shè)置條塊分割，政府職能不健全。小城鎮(zhèn)的機構(gòu)，除鎮(zhèn)黨委、政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，還有縣（市）直部門在小城鎮(zhèn)的派出機構(gòu)和企事業(yè)單位，而且大部分派出機構(gòu)的人、財、物管理權(quán)限都在縣（市）級主管部門（雖然個別單位屬于雙重管理，但以執(zhí)行部門政策和接受上級部門業(yè)務(wù)指導為主），它們不僅實際控制著小城鎮(zhèn)建設(shè)中的各種要素資源，而且掌握著小城鎮(zhèn)各領(lǐng)域的調(diào)控權(quán)力和執(zhí)法手段。這些機構(gòu)，對小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府來說，看得見、管不著，在處理具體事務(wù)時，反而會受其權(quán)力和手段的制約，小城鎮(zhèn)喪失了必要的權(quán)威性和靈活性，降低了鎮(zhèn)政府有效、靈活、獨立地處理行政事務(wù)的能力。而有一些機構(gòu)如農(nóng)機、農(nóng)技、畜牧、獸醫(yī)、植保、經(jīng)管、統(tǒng)計、文化、廣播等站、所，雖然也是縣（市）級主管部門的派出機構(gòu)，但由于權(quán)力和手段較弱，又需要鎮(zhèn)政府負責其人員工資和機構(gòu)運行費用，其管理權(quán)限大都已下放給鎮(zhèn)里。
　　二是部門利益傾向嚴重，條塊之間有利益沖突。在目前部門立法的大環(huán)境下，各部門制定政策，帶有很強的部門利益傾向，并通過條條管理，利用下一級的延伸機構(gòu)去貫徹落實，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；尤其是那些三權(quán)在上的部門，很多機構(gòu)還承擔著很重的為其上級主管部門和上級政府創(chuàng)收和上繳任務(wù)。這必然會弱化了小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對本鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控和協(xié)調(diào)能力。部門與小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府之間存在條塊利益沖突。
　　三是部門與部門之間也存在利益沖突。由于各部門具有不同的行政職能、管理權(quán)限和執(zhí)法權(quán)力，在掌握和控制農(nóng)村要素資源及其管理權(quán)限，以及由此帶來的部門利益和干部收入，都存在較大差異；同時，由于各部門制定的政策往往帶有部門利益傾向，有些政策本身即有矛盾和沖突，造成在執(zhí)行中的行為沖突，形成了條條之間的矛盾。
　�、词袌鼋�(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動：稀缺要素大量外流
　　由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和我國人多地少、經(jīng)營高度分散、規(guī)模狹小的基本國情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性強、風險性大、回報率低。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，有賴于對農(nóng)業(yè)資源、尤其是稀缺生產(chǎn)要素的保護和合理利用。但在市場經(jīng)濟條件下越是稀缺的要素越是容易流出規(guī)模小、風險大、回報低的農(nóng)業(yè)，這對農(nóng)業(yè)極為不利。事實上，我國城市化尤其是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，土地、資本與勞動力各要素在向城鎮(zhèn)流動中已經(jīng)產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性扭曲：那就是稀缺的土地與資本要素快速外流，豐富的人口及勞動力要素的緩慢外流。
　　近年來，新增加城市多個，新增加建制鎮(zhèn)個，城市和城鎮(zhèn)占地面積也在擴大。年，個特大城市建成區(qū)面積擴大了近；蘇州市的城市建成區(qū)面積，年為平方公里，年為平方公里，年擴大了倍。城、鎮(zhèn)的膨脹及各種開發(fā)區(qū)的建立，后果是大量農(nóng)村土地特別是農(nóng)田被占用。據(jù)原國家土地管理局年月的調(diào)查，浙江、福建、安徽、湖北、四川省共建立個國家級和省級開發(fā)區(qū)，其中以上屬于占用耕地。有資料表明，六五、七五、八五期間，我國耕地年均分別凈減少多萬畝、多萬畝、萬畝。資金外流也很嚴重�，F(xiàn)實中存在多種從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村抽取資金的形式，如以準備金、轉(zhuǎn)存款等形式抽走農(nóng)民的信用社存款，以非常隱蔽的價格剪刀差從農(nóng)業(yè)抽走大量資金以支援其他部門建設(shè)（據(jù)測算，年，農(nóng)民為此付出大約萬億的資金）。還有各種形式的亂集資、亂收費、亂罰款等，抽走的資金更是不計其數(shù)。
　　但同時農(nóng)業(yè)人口與勞動力要素并沒有出現(xiàn)同比例外流趨勢。年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（原來叫社隊企業(yè)）累計占用耕地萬畝，其間共有萬勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，人均占地畝，高出城市工業(yè)人均占地十幾倍。而且二三產(chǎn)業(yè)勞動力的流動性強、穩(wěn)定性差，回流特征明顯，土地與資金要素一旦外流就很難產(chǎn)生回流。我國農(nóng)業(yè)人均耕地面積的快速減少就是證明。
　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土地、資本與勞動力各要素在向城鎮(zhèn)流動中產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性扭曲現(xiàn)象，其嚴重后果是進一步激化了人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。
　　三、基本假設(shè)與主要論點
　�。ㄒ唬┗炯僭O(shè)
　　我們認為，中國改革與發(fā)展的過程，就是實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程；而國家的現(xiàn)代化離不開農(nóng)村的現(xiàn)代化，農(nóng)村的現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。從根本上說，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程受兩個基本矛盾的制約，一是人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾，二是城鄉(xiāng)分割對立的二元_矛盾。中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題，在這兩個基本矛盾的大背景下提出，也必然在這兩個基本矛盾的制約下運行。推進小城鎮(zhèn)發(fā)展的任何政策、_與制度安排，都應(yīng)有利于緩解這兩個基本矛盾，有利于形成和發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚與輻射效應(yīng)。要緩解人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾，小城鎮(zhèn)必須以集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和 ……（未完，全文共27547字，當前僅顯示4955字，請閱讀下面提示信息。收藏《中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的改革問題研究》）