雙連埤保護區(qū)設立之問題分析及經營管理策略之實務探討

目錄/提綱：……
一、研究動機
二、研究背景
（一）繼承祖產所得之土地（二）近年由外地來的投資人士
（一）
一、雙連埤推動管理委員會組織架構
二、落實“保育優(yōu)先”之園區(qū)經營模式
二、居民成立推動管理委員會后對于保護區(qū)的經營管理建議應思考幾個重點
……

　　雙連埤保護區(qū)設立之問題分析及經營管理策略之實務探討
　　
　　
　　研究單位：**縣政府農業(yè)局
　　研究期程：民國95年9月
　　
　　
　　目錄
　　第一章緒論…………………………………………………………1
　　第一節(jié) 研究動機與背景…………………………………………2
　　第二節(jié) 研究目的…………………………………………………2
　　第三節(jié) 研究范圍…………………………………………………3
　　第二章 回顧劃設保護區(qū)之變遷過程……………………………4
　　第一節(jié)保護區(qū)劃設背景與沖突原因分析………………………4
　　第二節(jié)利害關系人及其利益沖突和關鍵性分析………………5
　　第三章 保護區(qū)劃設后居民之影響反應……………………………7
　　第一節(jié) 核心區(qū)之影響反應………………………………………7
　　第二節(jié) 緩沖區(qū)之影響反應………………………………………7
　　第四章 目前保護區(qū)面臨潛在問題分析……………………………8
　　第一節(jié)核心區(qū)之監(jiān)測與管理……………………………………8
　　第二節(jié)開發(fā)與維護之沖突……………………………………10
　　第三節(jié)未建立伙伴關系………………………………………11
　　第五章 經營管理有效處理原則…………………………………13
　　第一節(jié)協助當地居民經營管理原則…………………………13
　　第二節(jié)訂定沖突管理機制及溝通模式………………………14
　　第六章結論與建議…………………………………………………16
　　第一節(jié)結論……………………………………………………16
　　第二節(jié)建議……………………………………………………17
　　參考文獻……………………………………………………………18
　　附錄一………………………………………………………………20
　　
　　第一章緒 論
　　位于宜蘭縣員山鄉(xiāng)海拔約470公尺的雙連埤，孕育著多元而豐富的動植物資源，其物種之珍稀度與歧異度，在宜蘭所有湖沼生態(tài)群落中均是首屈一指。列名農委會瀕臨絕種生物、在臺灣絕跡近七十年的青魚將魚，在雙連埤仍有觀察到的紀錄。得天獨厚的草澤棲地環(huán)境，更是煥化水棲昆蟲的最佳生育地，雙連埤共紀錄到58種蜻蜓、其它各目水棲昆蟲32種，陸棲昆蟲206種。臺灣特有種及臺灣特有亞種如短腹幽蟌、短尾幽蟌、白痣珈蟌等，是此間的長期住民，雙連埤是臺灣低海拔谷地平原濕地生物相極具代表性的原生棲地。
　　此外，生長于雙連埤的105科321種維管束植物中，水生植物高達112種，幾乎占了臺灣原生水生植物種類的1/3以上，其中不乏假紫萁、水社柳、水虎尾、田蔥、鬼苓、石龍尾、絲葉貍藻、莼菜、華克拉莎、寬柱莎草、日月潭藺等特有及稀有水生濕生植物，雙連埤堪稱是臺灣水生植物的天堂。若以單位面積與物種比例計算，“雙連埤”的物種豐富度，更是全球濕地排名中的佼佼者。
　　除了豐富的動植物生態(tài)相外，由沉水植物累積而成的“浮島”，在水面隨風漂浮，目前更是全臺唯“雙連埤”所僅見的自然奇觀。尤其當地經常濃霧籠罩，山嵐氤氳，湖光倒影，傲人的自然地景，更讓雙連埤長久以來即是受人矚目的自然生態(tài)瑰寶。
　　針對臺灣國寶級的濕地，宜蘭縣政府從1996年起，即向農委會提議申請依“野生動物保育法”將雙連埤公告為“野生動物重要棲息環(huán)境”，永續(xù)保育臺灣重要的自然資產。為解決雙連埤水利地目前仍屬私人地產之權屬問題，本府本年度編列53,000,000元作為
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計劃規(guī)劃上均以自然景觀、生態(tài)環(huán)境教育及風景區(qū)開發(fā)觀光兼具之自然生態(tài)景觀園區(qū)。
　　民國84年委托國立臺東范學院環(huán)境教育中心規(guī)劃‘雙連埤生態(tài)園區(qū)解說規(guī)劃計劃’該計劃主要以調查分析雙連埤動、植物種類及分布情形。規(guī)劃建議在維護生態(tài)資源的前提下，設置自然教育中心，提供解說牌、解說步道、解說服務館等設施，以方便游客體驗自然、認識生態(tài)，以兼顧生態(tài)旅游、生態(tài)教育之功能。
　　依據野生動物保育法規(guī)定，縣政府于92年7月16日府農畜字第0920078833號函檢送“雙連埤野生動物保護區(qū)”保育計劃書乙份，經行政院農業(yè)委員會92年7月25日農林字第0920142431號函請縣政府就保育計劃書內容修正，并辦理公聽會�？h政府92年8月15日府農畜字第0920091074號函檢送“雙連埤野生動物重要棲息環(huán)境”計劃書及“雙連埤野生動物保護區(qū)”保育計劃書各乙份，并述明已辦理多次溝通說明會而不另辦理公聽會；并于92年9月12日府農畜字第0920109876號函送“宜蘭縣雙連埤野生動物保護區(qū)計劃書”。經行政院農業(yè)委員會92年10月20日農林字第0920155230號函修正核定“宜蘭縣雙連埤野生動物保護區(qū)計劃”，并于92年10月23日農林字第92013144號公告劃設雙連埤野生動物重要棲息環(huán)境，范圍以員山鄉(xiāng)大湖段雙連埤谷地及宜蘭事業(yè)區(qū)43及47林班所轄范圍，面積合計750公頃（其中私有土地約101公頃，其余為公有土地）�？h政府依據野生動物保育法于92年11月7日府農畜字第0920137729號公告，正式將雙連埤湖域17.1578公頃劃設為雙連埤野生動物保護區(qū)。
　　第二節(jié)利害關系人及其利益沖突和關鍵性分析
　　雙連埤地區(qū)的地主大致可分為兩類：（一）繼承祖產所得之土地（二）近年由外地來的投資人士。除了目前劃入保護區(qū)的王吉盛先生外，屬邱顯賲先生予人印像最為深刻。邱姓地主在雙連埤已投入的土地購買資金，據他自稱已逾億元，其一手籌劃的相關建筑、停車場等設計藍圖皆已完備，相關法令（原水土保持法）之突破亦有腹案，不巧的是野生動物重要棲息環(huán)境之劃設并未在其原先的預料當中。
　　為實現個人夢想并積極護產，邱顯賲成為領導雙連埤地主積極對抗保護區(qū)劃設的主要靈魂人物。在幾位財金地主的經費支持與信息壟斷下，多數地主因接收了以偏概全的訊息，對縣府保育雙連埤之相關作為心生恐懼與排斥。加上一般民眾對于相關法令的陌生，以及有心人士的刻意挑撥，勤奮一生的地主在擔憂土地被征收的疑慮下，群起反對雙連埤劃設保護區(qū)的措施。
　　礙于居民反彈的壓力，縣府于2003年底(劉前縣長任內)著手研議私有地撤編方案。當時國內生態(tài)學者專家及新聞媒體均大聲疾呼：若剔除115公頃私有地，將造成634公頃野生動物重要棲息環(huán)境與17公頃保護區(qū)不相連接的情況，不僅失去生態(tài)保護的機能，先前征收17公頃埤塘所花費的近6千萬公帑，亦將付諸流水。邱顯賲地主的開發(fā)計劃，雖然早已眾所周知，但隨情勢的演變，在未有縝密配套措施的情況下，農委會于2005年3月21日依“野生動物保育法”第8條第4項，公告修正“雙連埤野生動物重要棲息環(huán)境”范圍為634.4344公頃，較第1次公告時縮減面積約115公頃。而私有地撤編后不久，邱顯賲地主果然如先前所預料的，積極啟動在雙連埤伐木開路興建農舍的計劃。
　　
　　第三章保護區(qū)劃設后居民之影響反應
　　第一節(jié)核心區(qū)之影響反應
　　珍貴之水域環(huán)境生態(tài)資源屬于私人所有，由于原地主有不同于山坡地保育區(qū)之土地開發(fā)理念，多次以人為方式改變埤湖之水利用地現況，對自然環(huán)境造成極大威脅。因此，縣政府以公權力強制征收保護區(qū)土地，此舉當然造成原地主（王吉盛）極力反彈，誓言與縣政府周旋到底。有關與地主的反彈經過大事記詳如附錄（一）。
　　第二節(jié)緩沖區(qū)之影響反應
　　保護區(qū)周邊之私有地，原劃設為野生動物重要棲息環(huán)境，系考慮作為保護區(qū)之緩沖地帶。惟周邊地主未能認同，乃群起抗之，縣政府不得已之下，只得將周邊私有地剔除于野生動物重要棲息環(huán)境之外，與保護區(qū)作一切割。眾居民于私有地剔除后，對保護區(qū)之劃設則無太大的意見。
　　由于外來投資人士的積極護產行動，同時借機引發(fā)私人地主對“野生動物保護區(qū)”、“重要生物棲息環(huán)境”等相關法令心生畏懼，致使當地居民遲遲未能體會宜蘭縣府為協助最大多數地主謀取最大福祉的美意。見證臺灣諸多生態(tài)美地，由于經營規(guī)劃缺乏整體考慮，為多數地主所擁有的優(yōu)質環(huán)境資源，往往只為少數具雄厚資金投資營利設施的地主造就財富，結果形成富者越富、貧者越貧的社會不公現象。
　　除少數世代耕居雙連埤的人家，仍以農耕為樂外，目前雙連埤地主多有‘待價而沽’的心態(tài)。他們期待以土地換取財富，期望臺九甲線能進行拓寬，進一步帶動地方開發(fā)，而邱顯賲地主伐木開路興建農舍的創(chuàng)舉，要是能闖關成功，可望能為他們帶動土地價值上漲的空間。國人缺乏土地使用分區(qū)的觀念，又無尊從法令之精神，以為只要是私有地，就能自行其便，這便是造成今日臺灣國土災難不斷的根源。雙連埤一直以來便劃歸為山坡地保育區(qū)，即便沒有保護區(qū)劃設之措施，亦不宜在宜蘭市民生用水的水源地進行任何開發(fā)行為。正本清源，應是接下來縣府與雙連埤地主積極溝通的重點工作之一。
　　第四章目前保護區(qū)面臨潛在問題分析
　　第一節(jié) 核心區(qū)之監(jiān)測與管理
　　縣政府于保護區(qū)劃設完成后，即開始進行棲地經營管理，除積極去除外來物種，并委托宜蘭大學就當地之生物資源進行調查。迄94年12月底止，其調查結果簡述如下：
　　在大型水生植物方面，目前的調查已完成埤區(qū)內與埤區(qū)附近，但俗稱“中埤”、“下埤”的區(qū)域（即雙連埤谷地范圍的西側）尚在進行中，目前所調查結果到的植物物種共計61科161種。過去曾有紀錄的野菱、莼菜、絲葉貍藻、南投谷精草、連萼谷精草、水虎尾、挖耳草、田蔥、圓業(yè)節(jié)節(jié)草、假柳葉菜、睫穗蓼、水蓼、盤線蓼、石龍芮，都未在此次調查中發(fā)現。這可能是消失，或是因為部分物種在冬天不易出現，可能必須在夏季調查才能發(fā)現。此外，白花穗莼、人厭槐菜萍等外來種已經進入雙連埤區(qū)域，必須要慎加觀察是否有擴張的趨勢。
　　雖然中埤與下埤的資料尚未整理，但就目前實際調查中所觀察，下埤區(qū)域的有較多的特別的水生植物物種，反而位于上埤的保護區(qū)范圍內的這些特別曾有的水生植物物種似乎絕跡。未來如何在經營管理上，保護區(qū)內的植物復育將是一個重要的經營重點，此外，居民的私有土地的經營如生態(tài)農耕、休閑農業(yè)的方式，使得這些特別的水生植物可以也被存留下來，也是值得經營努力的方向。
　　兩棲爬蟲類目前已經進行數次的調查，調查結果之名錄，請參見表。目前調查結果中，兩棲類共發(fā)現五科十八種，其中褐樹蛙、莫氏樹蛙、翡翠樹蛙、臺北樹蛙、貢德氏赤蛙等五種為保育二級的物種。爬蟲類發(fā)現五科十四種，其中材棺龜、龜殼花、阿里山龜殼花等三種為保育二級的物種。哺乳類動物發(fā)現五科六種，其中山羌、穿山甲、麝香貓為保育二級的物種。
　　過去荒野保護協會曾經紀錄的黑眶蟾蜍與梭德氏赤蛙目前尚未調查到。陳天喜(2004)所調查到的斑龜，也未在調查紀錄中。而民間傳說雙連埤曾有的金龜、食蛇龜亦未發(fā)現。究竟是消失，或是還是因為冬季兩爬類的活力降低，部分進入冬眠狀況，仍需要夏季的調查及更長期的監(jiān)測才能進一步的確定。
　　魚類部分，曾經有紀錄的青鳉魚與菊池氏細鯽仍有出現，但出現的位置在保護區(qū)外的渠道內，是否在保護區(qū)之湖域內仍有這兩種物種，仍需要持續(xù)調查監(jiān)測。所紀錄的大頭鰱與草魚為宜蘭縣政府十一月清除時所紀錄，然而在清除后，未曾發(fā)現有這兩種魚。吳郭魚的數量不少，是否影響到本土魚種的生存仍待進一步探討。
　　在八至十二月份的鳥類調查中，共記錄到25科49種鳥種，總共記錄到772只次，其中鳥種數量最多的是繡眼畫眉和白頭翁，數量分別是108、79只次，其次是小彎嘴畫眉、褐頭鷦鶯有52、48只次。臺灣野生動物保育法執(zhí)行細則中所列之保育類鳥種，在調查其間共紀錄到8種，包括列為二級保育類的鴛鴦、大冠鷲、鳳頭蒼鷹、松雀鷹、臺灣藍鵲、竹鳥，以及列為三級待保護的白耳畫眉、紅尾伯勞；其中宜蘭鳥會于六月份調查時記錄到臺灣藍鵲于九區(qū)樹林間有筑巢育雛之行為；十二月份記錄到一只唐秋沙，為_的迷鳥。
　　昆蟲部分，本次之調查共記錄昆蟲共58科195種。據荒野保護協會宜蘭分會于88年~91年之間所做之物種調查共計有蜻蛉目odonata 10科53種(見附錄三)，與94年調查所得9科38種(見附錄四)，明顯地少了1科15種。除了蜻蛉目odonata物種減少之外，另外原本在湖域中占有不少數量，如半翅目蝎椿科(紅娘華科)的中華水螳螂、大紅娘華、小紅娘華、日本紅娘華，仰泳椿科的普小仰泳椿、中華大仰泳椿，田鱉科的負子蟲等，目前尚未出現在調查紀錄中。由于不同昆蟲種類生命史與族群數量有季節(jié)性之變化，目前僅由九月底至十二月的資料中無法完全判斷是否已經消失，實有必要持續(xù)進行春夏季的調查。此外，過去受到前地主水利工程擾動的湖畔棲地，以及農田耕作使用的農藥都對于昆蟲生態(tài)造成影響，也可能是目前無法調查調部分昆蟲種類的原因之一。
　　綜合而論，初步與所搜集到的正式或非正式之過去紀錄數據比較，雙連埤的水質狀況應仍和過去類似，物理棲地受到的影響較大。在生物物種種類名錄看來，兩爬類與魚類和過去相差有限；哺乳類未搜集到過去資料，故無法確定；鳥類部分，需要請宜蘭鳥會提供過去數據并比對；植物與昆蟲部分，看來有明顯減少不少物種。這都需要進一步持續(xù)的夏季調查，才能建立較完整的資料，以確定目前的狀況。由于過去調查比較缺乏數量上的紀錄，因此，無法知道在族群結構、群聚結構上是否有差別。在四月的報告中，部分調查資料將會有數量上的展示，并加以分析相關如相對豐富杜、物種多樣性等指標。
　　第二節(jié)開發(fā)與維護之沖突
　　渾然天成的自然美質為雙連埤地區(qū)最珍貴的天然資產，維持最低人為干擾的原有風貌，以提供自然體驗、生態(tài)觀察等休閑體驗消費，開辟當地產業(yè)發(fā)展新機，將是最能兼顧當地樸實民風及保育人類重要自然資源的實質方案。借鏡過去許多休閑旅游風景區(qū)或自然保育地，爭先以投資人為設施及引介通俗化的消費型態(tài)，作為提升休閑產業(yè)競爭力或展現建設實績的案例，其后多呈適得其反的效果。無尾港保護區(qū)的實例即殷鑒不遠，過多的硬件設施全然改變其原有的自然樸質之美，以游客便利為優(yōu)先考慮的休閑設施，反為造成當地自然地景變遷的主要因素。面對投資建設已成為提升環(huán)境質量的迷思，適切的將經費運用于生態(tài)機能的改善與強化，而非人為使用需求的滿足上，才能真正落實自然資產財所能創(chuàng)造的可觀實質財富。
　　而雙連埤當地居民的產業(yè)型態(tài)，主要以農業(yè)耕作為主。除世代留居此間的羅姓、高姓、鄒姓等人家，仍親自操持農務外，目前雙連埤地區(qū)所見大面積耕作中的農地，多數由外地居住農戶上山租賃經營。因應市場供需現況，雙連埤現有農田幾乎全面栽植紅鳳菜，而為增加菜葉類收成效益，紅鳳菜生長期間�？梢姶竺娣e噴灑農藥的情況。由于雙連埤位居宜蘭市區(qū)民生用水的上游水源地，隨地表徑流匯入粗坑溪及蘭陽溪的農藥殘余物，不僅直接影響雙連埤生態(tài)環(huán)境的長遠性發(fā)展，亦為廣大民生用水之安全性埋下隱憂。
　　此外，目前保護區(qū)外周邊私有地地主與保育團體對所謂自然生態(tài)資源及保護區(qū)未來的愿景并無共識。私有地之規(guī)劃開發(fā)，就相關法令管制機關，各法之適用對象有所不同，而有不同之主管機關，目前全區(qū)之地目含林、旱、建、道、田、雜、養(yǎng)、溜、原等屬相關法令所規(guī)范有都市計劃法、區(qū)域計劃法、建筑法、山坡地保育條例、農業(yè)發(fā)展條例、森林法、水利法等，如何于相關法令規(guī)范下兼顧保育與當地居民權益與生活，系縣政府須研議之重要課題。
　　第三節(jié) 未建立伙伴關系
　　基于保護區(qū)參與伙伴關系組織的背景、立場、興趣、利益、行動管道都相當歧異，他們需在政府愿景的激勵下相互結合，但是往往會在實行期間，常會因管理者更替或理念不同，而宣告結束。期間這些伙伴必須共同爭取中央的資源來完成許多工作，并且在結伙過程中學習到不少經驗，體認到保護區(qū)經營管理的難處，進而影響他們看待問題的態(tài)度。所以經營管理組織的設計本身即有權力結構失衡的缺點，加上授權不足，參與者發(fā)揮的共管功能實際有限。保護區(qū)伙伴參與者，因為失去熱心領導者的行政支持，關鍵人在啟動后不久即因故離職的影響。繼任者又陷入所羅門陷阱而持續(xù)引發(fā)參與團體的爭議，不僅伙伴彼此間失去相互信任基礎，并損 ……（未完，全文共36635字，當前僅顯示6589字，請閱讀下面提示信息。收藏《雙連埤保護區(qū)設立之問題分析及經營管理策略之實務探討》）