審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的研究

審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資建設(shè)項(xiàng)目
跟蹤審計(jì)的研究

目 錄
摘要 1
Abstract 1
1緒論 2
1.1研究背景和意義 2
1.2研究問題的提出 3
1.3研究主要內(nèi)容和技術(shù)路線 4
2 國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀 5
2.1國外相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述 5
2.2國內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述 6
3政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的理論研究 7
3.1理論基礎(chǔ)分析 7
3.1.1委托代理理論 7
3.1.2權(quán)力制約理論 7
3.1.3成本控制理論 8
3.2政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的概念分析 8
3.2.1政府投資建設(shè)項(xiàng)目的概念 8
3.2.2建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的概念 9
3.2.3政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的概念 9
4 政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的現(xiàn)實(shí)研究 9
4.1政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的提出背景分析 9
4.1.1傳統(tǒng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的缺陷分析 9
4.1.2當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求 10
4.2政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的控制環(huán)節(jié)分析 11
4.2.1事前審計(jì)環(huán)節(jié) 11
4.2.2事中審計(jì)環(huán)節(jié) 12
4.2.3事后審計(jì)環(huán)節(jié) 14
5目前開展建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)目前存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)研究 16
5.1建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)法律依據(jù)欠缺，工作機(jī)制不健全 16
5.1.1跟蹤審計(jì)缺少法律規(guī)范支撐 16
5.1.2跟蹤審計(jì)的工作機(jī)制不健全 16
5.2審計(jì)力量缺乏，審計(jì)人員素質(zhì)亟待提高 17
5.2.1審計(jì)力量缺乏成為跟蹤審計(jì)全面展開的瓶頸 17
5.2.2審計(jì)人員素質(zhì)不能滿足跟蹤審計(jì)要求 17
5.3審計(jì)獨(dú)立性受到一定制約，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大 18
5.3.1我國審計(jì)機(jī)關(guān)的組織地位制約審計(jì)獨(dú)立性 18
5.3.2跟蹤審計(jì)聘用中介機(jī)構(gòu)的費(fèi)用無合理保障 18
5.3.3審計(jì)監(jiān)督權(quán)與建設(shè)項(xiàng)目管理權(quán)的界限模糊 19
5.3.4對聘用的審計(jì)人員監(jiān)管難度加大 19
6完善建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的對策建議 19
6.1健全相關(guān)法律依據(jù)，總結(jié)跟蹤審計(jì)經(jīng)驗(yàn) 20
6.1.1健全完善跟蹤審計(jì)相關(guān)法律依據(jù) 20
6.1.2注重總結(jié)跟蹤審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn) 20
6.2不斷整合審計(jì)資源，提高審計(jì)人員素質(zhì) 20
6.2.1采取多種途徑，充實(shí)審計(jì)力量 20
6.2.2適應(yīng)跟蹤審計(jì)需要，提高審計(jì)人員素質(zhì) 21
6.3準(zhǔn)確把握審計(jì)監(jiān)督定位，保持審計(jì)獨(dú)立性 21
6.3.1明確規(guī)定聘用中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員的費(fèi)用列支渠道 21
6.3.2科學(xué)界定審計(jì)監(jiān)督權(quán) 21
6.3.3抓好對中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員的監(jiān)督工作，保證審計(jì)質(zhì)量 22
7結(jié)論 23
參考文獻(xiàn) 24

摘要
本文主要研究目的在于對政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行討論研究，彌補(bǔ)跟蹤審計(jì)理論體系不完善性。通過課題組所在審計(jì)局開展的跟蹤審計(jì)工作實(shí)踐總結(jié)，分析目前跟蹤審計(jì)實(shí)踐存在的主要問題及相應(yīng)的對策，為審計(jì)機(jī)關(guān)開展跟蹤審計(jì)提供參考依據(jù)。
本文采用“提出問題-分析問題-解決問題”的主線，首先分析研究背景并針對本地區(qū)工作實(shí)踐提出問題
……（新文秘網(wǎng)http://120pk.cn省略1998字，正式會員可完整閱讀）……　
and risk about the current work of the follow-up audit about the government investment projects,then the si*th chapter put forwards some feasible suggetion to solve those problems.
Research methods used in this paper:Documentary Research Method,Theoretical Approach and Empirical Approach.
Keywords: Government investment projects Follow-up audit Theory research



1緒論
1.1研究背景和意義
隨著社會的發(fā)展，科技的進(jìn)步，建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模越來越大，技術(shù)越來越新，從形式到內(nèi)容都在不斷的演變和發(fā)展。由于建設(shè)項(xiàng)目普遍具有工期長，施工過程復(fù)雜等特點(diǎn)，而且建設(shè)項(xiàng)目的資金管理與使用貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的全過程，極易造成資金的損失和浪費(fèi)。而當(dāng)前我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)所開展的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，主要采用的方式為概（預(yù)）算執(zhí)行情況審計(jì)和竣工決算審計(jì)，這種事后審計(jì)模式已經(jīng)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，有學(xué)者提出“正規(guī)的審計(jì)地點(diǎn)應(yīng)該是工程建設(shè)所在地。審計(jì)人員需要接近工作，按近在工程建設(shè)上工作的人們，接近他們記錄的材料”[1]。政府投資項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容不僅涉及到建設(shè)單位的財(cái)務(wù)收支及管理情況，更重要的是涉及到建筑行業(yè)決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、采購、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、概預(yù)算等與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的各項(xiàng)管理活動(dòng)，還可以對相關(guān)單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審查，以達(dá)到評價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，維護(hù)國家的財(cái)經(jīng)法紀(jì)，改善項(xiàng)目和企業(yè)管理，提高投資和經(jīng)營效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)的目標(biāo)。“跟蹤審計(jì)是效益審計(jì)的有效模式”[2]也逐漸成為學(xué)者專家和各級審計(jì)機(jī)關(guān)研究主題。
實(shí)施跟蹤審計(jì)有利于及時(shí)控制建設(shè)成本，保證資金的合理、合法使用，盡可能早地提醒和幫助建設(shè)單位提高管理水平，及時(shí)堵塞漏洞，減少損失浪費(fèi)，促進(jìn)項(xiàng)目管理，控制建設(shè)成本，提高投資效益。審計(jì)機(jī)關(guān)立項(xiàng)審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目又往往是政府重點(diǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目，因此，對政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)的呼聲越來越高。國家為刺激經(jīng)濟(jì)推出了4萬億投資計(jì)劃，其中很大一部分也用在建設(shè)投資上。劉家義審計(jì)長在國務(wù)院新聞辦發(fā)布會上表示，審計(jì)署將加大對4萬億投資中的重特大投資項(xiàng)目、重特大資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、重特大民生工程項(xiàng)目、重特大突發(fā)性公共事件等的全過程跟蹤審計(jì)，全程參與，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)防和抵御各種問題和風(fēng)險(xiǎn)，保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，防止發(fā)生大的問題，切實(shí)維護(hù)國家和人民群眾的根本利益。漢川大地震后，審計(jì)署對地震救災(zāi)資金和物資審計(jì)采取了全過程跟蹤審計(jì)的方式，共有近萬名審計(jì)人員對18個(gè)中央級單位、240多個(gè)省級單位、370多個(gè)地市級單位、2500多個(gè)縣級單位進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)覆蓋了重點(diǎn)地區(qū)和主要環(huán)節(jié)，取得了良好效果。跟蹤審計(jì)作為一種合理高效的審計(jì)模式，越來越多地在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中被采用。
從國際審計(jì)發(fā)展趨勢看，發(fā)達(dá)國家的已由傳統(tǒng)審計(jì)模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代審計(jì)模式，重點(diǎn)體現(xiàn)在:在審計(jì)類型上，以更加關(guān)注效率、關(guān)注效益、關(guān)注效果為目標(biāo)，由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)展到績效審計(jì)；在審計(jì)方法上，以控制風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，由傳統(tǒng)的賬目基礎(chǔ)審計(jì)發(fā)展到制度基礎(chǔ)審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)；在審計(jì)手段上，以提高審計(jì)效率為目標(biāo)，由傳統(tǒng)的手工審計(jì)發(fā)展到計(jì)算機(jī)環(huán)境下廣泛使用信息技術(shù)的審計(jì)。跟蹤審計(jì)正是這種審計(jì)模式轉(zhuǎn)變的客觀要求。
1.2研究問題的提出
近幾年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全社會固定資產(chǎn)投資日益增長，其中以政府性資金投入的國家建設(shè)項(xiàng)目所占比例也越來越大。課題組所在的舟山市普陀區(qū)為例，2009年度，全區(qū)完成固定資產(chǎn)投資81.2億元，比上年增長22.5%，其中列入普陀區(qū)政府實(shí)事工程、重點(diǎn)工程的排污管網(wǎng)、學(xué)校遷建、經(jīng)濟(jì)適用房、醫(yī)院等47項(xiàng)工程累計(jì)完成投資47.3億元，占當(dāng)年完成投資比例的58.3%。普陀區(qū)審計(jì)局自2003年6月開始實(shí)施國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作，從500萬元以上的國家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行必審制，到建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。2003年至2009年，共對52項(xiàng)國家建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了竣工決算審計(jì)，審計(jì)總投資金額近23億元，累計(jì)核減工程造價(jià)近4605萬元。雖然近年來基層審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)工作呈快速成長的趨勢，審計(jì)成果也較為顯著，在有效節(jié)約財(cái)政資金、提高投資效益等方面發(fā)揮了重要的作用，但是以竣工決算為主的投資審計(jì)工作，作為事后審計(jì)，也存在一定的局限性，如項(xiàng)目建設(shè)周期長、變更多、問題隱蔽，而審計(jì)時(shí)間介入滯后、信息不對稱、審計(jì)取證難，盡管通過工程價(jià)款結(jié)算審計(jì)和竣工決算審計(jì)核減了部分被高估冒算的工程造價(jià)，但因重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、管理不到位形成的損失浪費(fèi)、建設(shè)后無法發(fā)揮投資效益等現(xiàn)象，往往已成事實(shí)，處理難度很大，審計(jì)意見或建議難以得到糾正和落實(shí)，從而加大了審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的管理，當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)正在思考如何前置審計(jì)關(guān)口，開展跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，處理問題，保證整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中能健康有序合法的運(yùn)行，更好地發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)的作用。另外，政府和社會公眾對審計(jì)的信任，希望審計(jì)機(jī)關(guān)能夠全程跟蹤參與建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，相關(guān)職能部門也希望通過審計(jì)的共同參與來協(xié)調(diào)解決一些事項(xiàng)，業(yè)主單位更是希望通過審計(jì)來得到工程全過程的咨詢服務(wù)。
但是，當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)開展跟蹤審計(jì)，不可避免地遇到了跟蹤審計(jì)工作周期長、工作量大、專業(yè)人才缺乏、經(jīng)費(fèi)投入不足、審計(jì)重點(diǎn)難以把握、管理與監(jiān)督職責(zé)難以劃分等問題，同時(shí)對審計(jì)人員及審計(jì)機(jī)關(guān)的廉政風(fēng)險(xiǎn)也相對加大，另外由于現(xiàn)有法規(guī)制度不完善，使得跟蹤審計(jì)依據(jù)不足，在具體實(shí)施中缺乏規(guī)范的操作程序、方法和指標(biāo)體系，對跟蹤審計(jì)的涵義、內(nèi)容等方面的沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識,沒有形成系統(tǒng)完整的理論框架。這些擺在審計(jì)機(jī)關(guān)面前的困難和問題，在一定程度上制約了跟蹤審計(jì)的發(fā)展。本文課題組認(rèn)為有必要對跟蹤審計(jì)的相關(guān)問題進(jìn)行研究與探討。
1.3研究主要內(nèi)容和技術(shù)路線
本文以建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)，系統(tǒng)闡述建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的相關(guān)理論，對目前我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并通過對國內(nèi)外相關(guān)研究的梳理，總結(jié)我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)目前存在的主要問題，面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，并針對實(shí)際提出了一系列切實(shí)可行、可操作性強(qiáng)的對策建議。本文主要采用的研究方法有：文獻(xiàn)分析法，理論分析法，對比研究法。研究技術(shù)路線如圖1-1所示。

圖1-1 研究技術(shù)路線
2 國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀
2.1國外相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述
20世紀(jì)60年代以后，建設(shè)工程項(xiàng)目工程造價(jià)控制開始作為一門經(jīng)濟(jì)學(xué)科而受到關(guān)注。特別是在二戰(zhàn)以后，科學(xué)管理方法大量涌現(xiàn)，英、美等西方國家在工程造價(jià)控制方面取得了一系列成果。
英國Gordon.A于1974年6月最早提出了“全生命周期造價(jià)管理（Life Cycle Costing-LCC）的概念[3]。1977年，美國建筑師協(xié)會發(fā)表的《全生命周期造價(jià)分析—建筑師指南》[4]一書，對“全生命周期造價(jià)管理”給出了初步的概念和思想，指出了開展研究的方法。Gordon.A認(rèn)為，應(yīng)該將工程項(xiàng)目投資評估與造價(jià)管理的理論結(jié)合，在投資決策階段、設(shè)計(jì)階段、建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包階段和建設(shè)實(shí)施階段，對建設(shè)工程造價(jià)進(jìn)行全生命周期控制。
進(jìn)入80年代初，以英國工程造價(jià)管理界的學(xué)者與實(shí)際工作者為主的一批人，在全生命周期造價(jià)管理方面做了大量的研究并取得了突破，D•Dsrhna的《全生命周期造價(jià):比較建筑方案的工具》[5]一文從建筑方案比較的角度出發(fā)，探討了建筑方案設(shè)計(jì)中應(yīng)該全面考慮項(xiàng)目的建造成本和運(yùn)營維護(hù)成本的概念和思想，提出了工程項(xiàng)目成本劃分方法、工程項(xiàng)目造價(jià)的數(shù)學(xué)方法模型和工程項(xiàng)目的不確定性風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)算方法。
R•Flnagana的《全生命周期造價(jià)管理所涉及的問題》[6]、《工程項(xiàng)目全生命周期造價(jià)核算》[7]、《全生命周期造價(jià)管理:理論與實(shí)踐》[8]從建筑經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，深入地討論了全生命周期造價(jià)管理中所涉及的先進(jìn)的技術(shù)要求和合理造價(jià)成本有機(jī)結(jié)合的一些問題。
美國實(shí)行的是CM（Construction Management）造價(jià)模式，在該模式的框架下，由業(yè)主委派項(xiàng)目經(jīng)理并授權(quán)，項(xiàng)目經(jīng)理運(yùn)用各種管理手段和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策。承包商在設(shè)計(jì)階段介入，在此，業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、承包商共同改善設(shè)計(jì)，降低成本，進(jìn)行快速施工以縮短工期。然后由CM服務(wù)公司提供控制預(yù)算、價(jià)值分析、質(zhì)量和投資優(yōu)化估價(jià)、材料和勞動(dòng)力估價(jià)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)服務(wù)、決算跟蹤服務(wù)，達(dá)到工程項(xiàng)目全過程工程造價(jià)控制的目的。
20世紀(jì)90年代后期，西方國家興起了“跟蹤審計(jì)”（Follow-up Audit），它實(shí)際上相當(dāng)于我國審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作中的“后續(xù)審計(jì)”環(huán)節(jié)，在美國、英國等發(fā)達(dá)國家，實(shí)行的是立法型國家審計(jì)機(jī)關(guān)，建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的主要內(nèi)容包括事前建設(shè)計(jì)劃（決策、勘察設(shè)計(jì)等）審計(jì)和投資績效審計(jì)兩個(gè)部分，時(shí)間主要是“一前一后”，“一前”就是建設(shè)計(jì)劃審計(jì)，“一后”就是建設(shè)項(xiàng)目的績效評估，很少采用與項(xiàng)目建設(shè)同步跟蹤審計(jì)，特點(diǎn)表現(xiàn)為對項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)監(jiān)督較少，對項(xiàng)目的績效評價(jià)較為重視�？冃徲�(jì)真正產(chǎn)生是在20世紀(jì)40年代，是適應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化而產(chǎn)生的。20世紀(jì)90年代以后，績效審計(jì)己成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國家政府審計(jì)的主要內(nèi)容，美、英、印、日等國家都廣泛開展了績效審計(jì)研究，出現(xiàn)了大量績效審計(jì)方面的專著及論文，形成了比較全面的績效審計(jì)理論體系。
在工程審計(jì)領(lǐng)域，隨著審計(jì)的不斷發(fā)展，國外的國家審計(jì)已經(jīng)發(fā)展到績效審計(jì)階段（邢俊芳，1998）[9]，也有學(xué)者認(rèn)為績效審計(jì)是審計(jì)發(fā)展的高級階段（廖洪，2002）[10]。從本質(zhì)上講，工程造價(jià)結(jié)算審計(jì)也屬績效審計(jì)內(nèi)容。施向陽（2006）從績效視野角度對政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)實(shí)踐進(jìn)行了論述[11]。1999年，美國注冊會計(jì)師協(xié)會（AICPA）和加拿大特許會計(jì)師協(xié)會（CICA）聯(lián)合完成的研究報(bào)告指出，“持續(xù)審計(jì)就是獨(dú)立審計(jì)師用以對委托項(xiàng)目的相關(guān)事項(xiàng)以一系列實(shí)時(shí)或短時(shí)間內(nèi)生成的審計(jì)報(bào)告，對其提供書面認(rèn)證的一套審計(jì)方法”。這些國外的審計(jì)理論和相關(guān)實(shí)踐與我國目前推行的政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵是存在一致性的。
2.2國內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述
我國最早的建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督是由我國財(cái)政和銀行部門共同承 ……（未完，全文共31189字，當(dāng)前僅顯示5609字，請閱讀下面提示信息。收藏《審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的研究》）