論文：新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)性職能的實(shí)現(xiàn)

論文：新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)性職能的實(shí)現(xiàn)

董建濤 何平
【摘要】當(dāng)前制約新農(nóng)村建設(shè)的多種因素中，后稅費(fèi)時(shí)代的公共資金困境，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府博
弈中的弱勢(shì)地位及“一事一議”的制度實(shí)施中的困境，這引起了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地困境。通過(guò)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效排序與核心公共產(chǎn)品的提供，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)性職能的實(shí)現(xiàn)，將有效的解決當(dāng)前的困境。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；服務(wù)職能；公共產(chǎn)品

【中文圖書(shū)分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)】A

1 相關(guān)概念與背景
政府自出現(xiàn)以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展其職能也逐漸發(fā)生著演變�！罢紊鐣�(huì)中不同歷史時(shí)期的政府職能在結(jié)構(gòu)上會(huì)出現(xiàn)兩種變化：一是從縱向角度看，從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)，政府職能結(jié)構(gòu)從階級(jí)統(tǒng)治職能逐漸向社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能方向發(fā)生重心位移的現(xiàn)象，二是從橫向的角度看……”[1]。服務(wù)型政府理論認(rèn)為，政府應(yīng)該具備較強(qiáng)的公共服務(wù)職能，以公民和社會(huì)為本位，通過(guò)提供公共產(chǎn)品關(guān)注社會(huì)發(fā)展和維護(hù)公共利益。
從行政區(qū)劃看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一種最基層或最低層次的行政區(qū)域。鄉(xiāng)是國(guó)家設(shè)立在農(nóng)業(yè)區(qū)域的地方基層行政區(qū)域，鎮(zhèn)是國(guó)家設(shè)置在具有一定工商業(yè)基礎(chǔ)、文化教育條件較好、人口比較集中的非農(nóng)業(yè)區(qū)域的地方基層行政區(qū)域。從行政管理層次上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最低的一級(jí)地方政府，是我國(guó)最小的地
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應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，將作為一個(gè)什么樣的角色參與到新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程中，依然是一個(gè)令人迷惑和爭(zhēng)鳴的區(qū)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中要發(fā)揮出更大作用，其應(yīng)該從自身服務(wù)性職能的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，有側(cè)重的推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，在此過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政能力的提高。

2 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供上的困境

2.1 后稅費(fèi)時(shí)代的公共資金困境
在中央政府的推動(dòng)下，2006 年我國(guó)實(shí)施了全面取消農(nóng)業(yè)稅（農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）政策。農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入了新的發(fā)展階段�！稗r(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也將為村民委員會(huì)減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會(huì)必須完成收取稅費(fèi)的任務(wù)，村民委員會(huì)可以從沉重的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，將主要精力和時(shí)間用于本村的公共事務(wù)，使其更好地發(fā)揮維護(hù)保障農(nóng)民合法權(quán)益的職能�！盵5]但是農(nóng)村稅費(fèi)改革將農(nóng)村發(fā)展中深層次矛盾逼到了層面上來(lái)。一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也給基層財(cái)政收入帶來(lái)減收因素，另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)并沒(méi)有減少，特別是 2003 年“兩取消”后，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入來(lái)源更為狹小，收支矛盾陡然加劇，農(nóng)村稅費(fèi)改革提前引爆了鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)傉叩纳矸莶](méi)有變。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，2002 年在全國(guó)義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)了 78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約 9%，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)約 11%，而中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān) 2%左右[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的公共資金嚴(yán)重不足，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入泥潭。

2.2 “鄉(xiāng)財(cái)縣管”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈困境
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”直接源于現(xiàn)階段基層財(cái)政困境與債務(wù)危機(jī)的社會(huì)背景，從 2003 年根據(jù)國(guó)務(wù)院的通知各地開(kāi)始試點(diǎn)，當(dāng)前正在各地迅速推廣。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在自上到下的壓力型_的最末端，其自身首先就是要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。隨著對(duì)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度的實(shí)行，其本意是為了進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)�？h域經(jīng)濟(jì)是極化型區(qū)域經(jīng)濟(jì)�！盵7]縣域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過(guò)程中，相同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更趨向于集中在縣鄉(xiāng)等政府的駐地�！班l(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)行將大大的提高縣級(jí)政府的資源汲取能力。在目前限于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，絕大多數(shù)進(jìn)行的仍是極化的資源集聚過(guò)程，其“涓滴效應(yīng)”的體現(xiàn)非常緩慢。如此情形下，縣級(jí)政府極可能利用這部分資金投入到了以縣城為中心周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和建設(shè)中。因而在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”極容易造成，縣級(jí)政府在汲取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源之后，并沒(méi)有及時(shí)充足的反饋給鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。如此鄉(xiāng)級(jí)政府與縣級(jí)政府有多出現(xiàn)了一種博弈，同時(shí)也增大了設(shè)租和尋租的可能性。

2.3 “一事一議”的制度實(shí)施的困境
為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，我國(guó)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，采用“一事一議”的專項(xiàng)資金制度。按照“一事一議”的規(guī)定，凡屬于村級(jí)公共產(chǎn)品項(xiàng)目的實(shí)施必須征得 70%以上村民的同意，而且每位村民的每年集資總額最多不超過(guò) 15 元�！耙皇乱蛔h”政策的本意是為了在杜絕農(nóng)村集資攤派，同時(shí)又不至于使符合農(nóng)民需要的某些村級(jí)公共事業(yè)缺乏資金來(lái)源。但是具體的實(shí)施過(guò)程中，其存在著明顯的制度缺陷。這主要表現(xiàn)在實(shí)施過(guò)程中較高的交易成本�，F(xiàn)在農(nóng)戶在收入水平、收入結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面存在較大的差異，這種差異使得不同的農(nóng)戶對(duì)公共產(chǎn)品的需求和承擔(dān)成本的能力也存在差異。這造成的現(xiàn)實(shí)情況便是農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求會(huì)產(chǎn)生各種不同的需求。同時(shí)，隨著農(nóng)村中外出打工人員的增多，農(nóng)村人口流動(dòng)的加快現(xiàn)實(shí)已經(jīng)形成。這樣整合農(nóng)民的意見(jiàn)為統(tǒng)一的行動(dòng)將面臨著極大的困難。因而現(xiàn)實(shí)中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)便按照“一事一議”最高標(biāo)準(zhǔn)每人平均 15 元落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取、開(kāi)支，這不僅嚴(yán)重違反了農(nóng)村稅費(fèi)改革政策，使村級(jí)議事程序流于形式，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷面臨著合法化危機(jī)的問(wèn)題�？梢赃@說(shuō)這是如何將個(gè)人理性整合為集體理性地過(guò)程。在“一事一議”制度的實(shí)行過(guò)程中個(gè)別村干部獨(dú)斷專行，不按議事規(guī)則辦事，只由少數(shù)人甚至個(gè)人說(shuō)了算，隨意收取和支付費(fèi)用。有的村干部由于在群眾中威信不高，導(dǎo)致村內(nèi)的“一事一議”形成“事難議、議難決、決難行”的現(xiàn)象。
3 改變當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品困境的具體建議
3.1 處理好農(nóng)村公共產(chǎn)品偏好的排序問(wèn)題
從薩繆爾森對(duì)公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的定義來(lái)看，農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)該是滿足農(nóng)村公共需求，同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)產(chǎn)品。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費(fèi)和受益過(guò)程中的性質(zhì)不同，可區(qū)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。按照消費(fèi)的區(qū)域不同又可認(rèn)為全國(guó)性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配資源的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府首先應(yīng)該了解本地區(qū)的公共物品需求信息，按照 ……（未完，全文共4983字，當(dāng)前僅顯示2517字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《論文：新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)性職能的實(shí)現(xiàn)》）