我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)

　　我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)
　　在西方，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著政府成本意識(shí)的強(qiáng)化和公民監(jiān)督意識(shí)的加強(qiáng)，政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)重大的政治活動(dòng)而蓬勃展開(kāi)。在中國(guó)，隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行，政府部門績(jī)效評(píng)估問(wèn)題也開(kāi)始引起了廣泛的重視。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)發(fā)生了兩個(gè)方面的根本性變化，一是從沒(méi)有考評(píng)和獎(jiǎng)勵(lì)的平均主義轉(zhuǎn)向以政績(jī)論獎(jiǎng)懲的績(jī)效主義；二是從以德和政治表現(xiàn)為關(guān)注點(diǎn)的政治鑒定轉(zhuǎn)向以工作實(shí)績(jī)?yōu)殛P(guān)注點(diǎn)的績(jī)效考評(píng)。
　　一、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的含義及有效的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的原則
　　指標(biāo)是評(píng)估的具體手段，指標(biāo)可看成是維度的直接載體和外在表現(xiàn)。公共部門可參照同一評(píng)估維度，但不同部門的評(píng)估指標(biāo)體系可有很大的不同。以什么樣的指標(biāo)去考核政府部門及其管理人員的績(jī)效就會(huì)帶來(lái)什么樣的行為。要測(cè)評(píng)政府績(jī)效，必要的條件就是要建立政府績(jī)效指標(biāo)體系。沒(méi)有績(jī)效指標(biāo)體系，政府績(jī)效測(cè)評(píng)就成了無(wú)米之炊。所以，績(jī)效指標(biāo)體系是政府績(jī)效測(cè)評(píng)的前提和基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)估中最重要的就是建立衡量的指標(biāo)體系。
　　總的來(lái)說(shuō)，有效的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，必須遵循幾個(gè)原則：一是客觀全面的原則�？�(jī)效指標(biāo)的制定要周密、合理、客觀，要能涵蓋政府的重要績(jī)效。二是一致性原則。要真實(shí)地反映政府績(jī)效，在制定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，政府各部門、上下級(jí)之間在指標(biāo)的數(shù)量、范圍和權(quán)重方面必須協(xié)調(diào)一致，充分溝通。三是“硬”指標(biāo)與“軟”
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經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏自主性；追求gdp，扭曲了政府資源分配，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理：重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)支出，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢。
　　2.指標(biāo)設(shè)置缺乏廣泛參與
　　我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估往往通過(guò)自上而下的行政推動(dòng)，重視自查自評(píng)和同體評(píng)價(jià)（上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)機(jī)關(guān)的績(jī)效做出評(píng)估和評(píng)價(jià)，或?qū)ζ渌牭奶幨也块T從優(yōu)到劣排出名次）漠視社會(huì)評(píng)價(jià)（外部中介組織、公眾、專家的評(píng)估）。可見(jiàn)，評(píng)估主體多為上級(jí)行政機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾還沒(méi)有真正成為評(píng)估主題。但政府的公共行政是一項(xiàng)服務(wù)社會(huì)、企業(yè)、公眾的權(quán)威性管理活動(dòng)，作為管理對(duì)象的社會(huì)、企業(yè)、公眾，恰恰是政府公共行政環(huán)繞運(yùn)行的中心，是政治上控制并主宰著政府的權(quán)威力量。而政府只不過(guò)是一個(gè)具有高度管理權(quán)威的公共服務(wù)組織，政府的職能只不過(guò)是一些被政府確認(rèn)下來(lái)的社會(huì)、企業(yè)、公眾對(duì)政府公共管理上的要求，社會(huì)、企業(yè)、公眾的意愿和要求是政府公共行政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，政府公共行政的目的不是向社會(huì)、企業(yè)、公眾簡(jiǎn)單的提供價(jià)值，而是為他們追求利益、實(shí)現(xiàn)價(jià)值提供便利。因此，政府公共行政的優(yōu)劣成敗得失——亦即政績(jī)狀況，主要不能由政府自我評(píng)價(jià)，而必須交由社會(huì)、企業(yè)、公眾評(píng)價(jià)，這也是當(dāng)代社會(huì)消費(fèi)者主權(quán)和顧客至上原則在公共管理領(lǐng)域的必然要求和集中體現(xiàn)。
　　3.定性指標(biāo)與定量指標(biāo)設(shè)置不合理
　　目前，政府績(jī)效考評(píng)中，一方面，過(guò)度偏重定性指標(biāo)，對(duì)政府部門實(shí)行的績(jī)效測(cè)評(píng)大多只有原則而籠統(tǒng)的規(guī)定，沒(méi)有具體明確應(yīng)該做些什么，做到什么程度。在實(shí)際考核時(shí)，往往簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地從定性指標(biāo)入手，缺乏具體、量化的規(guī)定。這種簡(jiǎn)單籠統(tǒng)、定型的指標(biāo)設(shè)計(jì)由于未分類并細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，既不能區(qū)分不同層次、不同類型、不同崗位績(jī)效的要求，也不能真正反映出政府部門及其管理人員不同的工作業(yè)績(jī)、工作狀況和工作作風(fēng)等，以致考核往往脫離崗位責(zé)任和實(shí)際效果。結(jié)果是績(jī)效評(píng)估只能憑主觀印象、感覺(jué)、人際的親疏實(shí)施，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析，測(cè)評(píng)不可能避免的帶有不同程度的主觀性和片面性。
　　另一方面，過(guò)于強(qiáng)調(diào)數(shù)量指標(biāo)，自改革開(kāi)放以來(lái)，出于過(guò)去那種完全定性化政治鑒定的否定和對(duì)科學(xué)主義、理性主義的迷信，我國(guó)各行各業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)越來(lái)越趨于量化。在這股定量分析評(píng)價(jià)的大潮中，政府政績(jī)考評(píng)也定量化了，gdp、人均純收入、引進(jìn)外資額度、破案數(shù)量及破案率、造林總數(shù)、人流次數(shù)、處罰人數(shù)、罰沒(méi)款額等等，都成了政績(jī)考評(píng)的一項(xiàng)項(xiàng)指標(biāo)，政府官員們使出渾身解數(shù)，甚至不惜給統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摻合水分，假數(shù)據(jù)，虛報(bào)指數(shù)等欺上瞞下的行為不斷出現(xiàn)，形成中國(guó)獨(dú)有的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的新官場(chǎng)怪相。同時(shí)，也引起了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一系列問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性受到破壞，產(chǎn)生發(fā)展中的“跛鴨現(xiàn)象”；對(duì)發(fā)展的資源環(huán)境支持已顯露疲態(tài)，發(fā)展的“可持續(xù)性”危機(jī)已隱約可見(jiàn)；發(fā)展中的地方保護(hù)主義日趨嚴(yán)重，市場(chǎng)一體化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化受到地區(qū)壁壘的障礙，加劇了地區(qū)之間發(fā)展不平衡。不合理的政績(jī)考評(píng)制度也造成了官員對(duì)商販綜合對(duì)下負(fù)責(zé)之間的嚴(yán)重偏頗和失衡，并助長(zhǎng)了急功近利、好大喜功、虛漂浮夸的不良政風(fēng)，好事成災(zāi)，政績(jī)變成政疾，人民不堪其苦。
　　4.指標(biāo)設(shè)置存在“越位”現(xiàn)象
　　目前不少地方政府和政府部門的中心工作，并不一定屬于政府的份內(nèi)職責(zé)。比如，不少地方把強(qiáng)制性推廣某種經(jīng)濟(jì)作物列為政府中心工作，嚴(yán)格績(jī)效考評(píng)，甚至采用一票否決。結(jié)果是，所有政府部門的績(jī)效考評(píng)中，推廣種植某種經(jīng)濟(jì)作物就成為一個(gè)重要指標(biāo)。這顯然是政府的越位。如果在政府角色越位的基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，不僅把評(píng)估政府的本意曲解了，而且會(huì)妨礙政府轉(zhuǎn)變職能。
　　轉(zhuǎn)型時(shí)期政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能仍舊過(guò)于寬泛，牽涉的事務(wù)具體龐雜，許多職責(zé)業(yè)務(wù)超出了政府的實(shí)際執(zhí)行能力，這種職能現(xiàn)狀使考察政府部門和干部政績(jī)時(shí)指標(biāo)紛繁復(fù)雜，難以企及，往往會(huì)把一些不該列為考核指標(biāo)的生產(chǎn)性指標(biāo)作為考核的重要依據(jù)。例如下屬企業(yè)或社會(huì)組織的產(chǎn)值、利潤(rùn)、稅收作為績(jī)效指標(biāo)來(lái)加以考核，以此作為政績(jī)的反映，存在“無(wú)限政府”的價(jià)值取向。這種價(jià)值取向促使不少地方政府和干部為了應(yīng)付龐雜的職能疲于奔命，不能集中精力管好政府應(yīng)該管的事情。
　　5.指標(biāo)設(shè)定過(guò)程缺乏環(huán)境變量的思考
　　績(jī)效管理的原則之一就是，員工有足夠的能力控制績(jī)效結(jié)果。這也就是說(shuō)，如果員工不能控制績(jī)效結(jié)果，簡(jiǎn)單的將此因素作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)員工來(lái)講就不公平。之所以不能控制，主要是環(huán)境因素的影響。這種影響有正負(fù)兩方面：負(fù)面的是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績(jī)效更壞的結(jié)果。比如，就治安狀況來(lái)講，火車站、汽車站、外來(lái)人口聚居地的治安狀況相對(duì)其他地區(qū)來(lái)講就較差，這是這些地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的努力不能完全控制的，如果不考慮環(huán)境因素，簡(jiǎn)單的用同一指標(biāo)來(lái)同其他地區(qū)進(jìn)行一樣的評(píng)價(jià)，就明顯有失公平，影響這些地區(qū)和人員的工作積極性；正面影響是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績(jī)效更好的結(jié)果。因此，在對(duì)行政部門、行政領(lǐng)導(dǎo)者的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，環(huán)境變量的思考是不可或缺的。
　　6.指標(biāo)設(shè)定過(guò)程忽略指標(biāo)內(nèi)在本 ……（未完，全文共7446字，當(dāng)前僅顯示2615字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)》）